Введение
право человек государственный омбудсмен
Актуальность магистерской диссертации. Актуальность исследования правового статуса института омбудсмена обусловливается его особым местом в системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим не только восстановлению нарушенных индивидуальных прав, но и искоренению общих дефектов функционирования административной системы, и, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, попытки реализации которых обнаруживаются в конституционном законодательстве и практике демократических стран, – права человека и ответственность власти – выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмана. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института.
Построение стабильно действующей системы правообеспечения в новых независимых государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, осложняется существовавшими долгое время антилиберальными традициями. Государственную политику Советского Союза характеризовали сильная авторитарная власть и подчиненность, а «либерализм» долгое время хранился «за семью печатями». Распад СССР не мог автоматически ликвидировать подобные тенденции. Этим объясняется необходимость понимания новыми независимыми государствами, начинающими заново выстраивать систему правообеспечения на «постсоветском» пространстве, универсальности прав и свобод, с тем, чтобы инкорпорироваться в мировую систему, адаптироваться к международным стандартам. В то же время, происходящие в мире интеграционные процессы показывают, что конкретный внутригосударственный механизм имплементации международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека невозможен без согласованной работы всех политических институтов в государстве и создания новых механизмов защиты прав и свобод личности.
Одним из таких институтов, имеющим двухвековую историю функционирования в зарубежных государствах, является институт Уполномоченного по правам человека (универсальное название – «омбудсман» или «омбудсмен»). Введение и закрепление на законодательном уровне института омбудсмана в новых независимых государствах приобретает все большую актуальность и значимость, ибо его содержание и деятельность ставят на новый уровень отношения между государством и гражданином, приспосабливают национальное законодательство к международным требованиям.
Появление института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан стало следствием развития общества и государства, его демократизации и становления правозащитной системы в стране. Как отмечает Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в своем Послании «Новое десятилетие – Новый экономический подъем – Новые возможности Казахстана» от 29 января 2010 г.: «Признавая наши достижения, ООН в своем Докладе в 2009 году включила Казахстан в категорию стран с высоким уровнем человеческого потенциала. Это – неоспоримое свидетельство нашего возросшего благосостояния!» [1].
Созданию нового государственного органа предшествовала многоплановая работа по популяризации данного института, анализу и проектированию воздействия института Уполномоченного на совершенствование государственного управления. В этот процесс были вовлечены представители государственных органов, международных организаций, общественных объединений, СМИ, научных кругов.
Принятие Указа Президента, а не утверждение законом, принятым Парламентом, казалось бы, свидетельствует о выборе Казахстаном правительственной модели Уполномоченного. Однако анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан позволяет говорить о существовании в Казахстане особой, специфической модели омбудсмана. Своеобразие казахстанской модели достигается путем синтеза двух различных способов назначения Уполномоченного, который согласно Положению назначается на должность Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Таким образом, получив свою власть, производную как от Президента, не входящего согласно казахстанской Конституции ни в одну из ветвей власти, так и Парламента, Уполномоченный достигает одинаково независимого положения по отношению к исполнительной и законодательной ветвей власти. Компетенция Уполномоченного, его статус закреплены Указом Президента. Независимость института гарантируется правовыми процедурами: порядком назначения и освобождения от должности, запретом незаконного вмешательства в деятельность Уполномоченного (п. 5 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»), а также прямо закрепленным в Положении принципом независимости [2].
Политическая индифферентность института обеспечивается обязанностью Уполномоченного приостановить членство в политических партиях и иных общественных объединениях на период своих полномочий, а также очерченным кругом обжалуемых действий деятельностью всех государственных органов, кроме ответственных за принятие политически важных решений: Президента РК, Парламента РК и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии (п. 18 Положения «Об Уполномоченном по правам человека») [3].
Основной функцией Уполномоченного является рассмотрение и разрешение обращений по поводу восстановления нарушенных прав, вместе с тем, существует ряд функций по поощрению прав человека, как образовательная деятельность, международное сотрудничество в сфере прав человека, мониторинговая и аналитическая деятельность, что соответствует перечню функций национального учреждения, предусмотренному Парижскими принципами. Несмотря на активно проводимую политику распространения информации о новом правозащитном институте, существует проблема ограниченности обращений граждан к Уполномоченному, что связано, прежде всего, с географическим фактором, а именно удаленностью от города Астаны. Отсутствие комплексного анализа международной деятельности омбудсмана приводит к выработке собственного видения этого института, что на практике выявляет неверность многих норм действующих законов. Таким образом, сегодня назрела социальная необходимость подведения первых итогов применения международного опыта в вопросах правовой регламентации института омбудсмана в национальном законодательстве новых независимых государств.
Актуальность исследования заключается в необходимости выработки системного подхода к правовому регулированию деятельности омбудсмана в Республике Казахстан. Изучение международного и внутригосударственного механизма защиты прав человека, с учетом роли и значения отдельного демократического института защиты прав граждан – института омбудсмана в Республике Казахстан представляет одно из малоизученных направлений в отечественной юридической науке. До последнего времени этот институт исследовался, главным образом, в рамках изучения зарубежного конституционного и административного права. Объясняется это сравнительно небольшим периодом деятельности омбудсманов стран СНГ. Принятые в период 1996–1997 гг. специальные законы вызвали интерес не только у исследователей-правоведов, но и у широкого круга политиков, общественных деятелей, журналистов, неправительственных правозащитных организаций. На сегодняшний день аккумулированы в достаточном объеме результаты практической деятельности омбудсманов СНГ (отчеты и доклады), научные и методические разработки, сделанные как самими омбудсманами, так и учеными-исследователями, что позволяет провести комплексный анализ на практическом материале. Исходя из вышеизложенного, избранная тема магистерского исследования представляет как теоретический, так и практический интерес.
Степень научной изученности. В Республике Казахстан изучению правового статуса Уполномоченного по правам человека посвятили такие ученые, как Абдылкасымов М., Башимов М.С., Карбозова Г.Б., Кембаев Ж.М., Кудайбергенов М., Мынбатыров Г.К., Орманова А., Толкумбекова Н., Шангирбаева Б. и др.
Объект и предмет. Объектом магистерского исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью государственного института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, их эволюция, а также роль омбудсмана в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предметом магистерского исследования являются конституционно-правовые нормы и соглашения, регулирующие компетенцию, порядок замещения должности, а также процедуру реализации полномочий омбудсманов в Республике Казахстан; научные труды ученых; статистическая информация о деятельности Уполномоченного по правам человека, содержащаяся в их докладах парламентам.
Цель и задачи работы. Цель магистерской исследования заключается в анализе содержания и особенностей правового регулирования института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, выявлении актуальных проблем действия института Уполномоченного по правам человека, в установлении специфики развития института и основных тенденций его эволюции.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
– осветить специфическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и странах СНГ;
-	проанализировать основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан;
-	изучить и осветить экспертно-аналитическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.
Методологическая и теоретическая основа магистерской работы состоит в использовании системного, исторического и сравнительно-правового анализа, основанных на изучении теоретического материала, официальных нормативных правовых актов, публикаций по вопросам становления института омбудсмана в Республике Казахстан, в зарубежных государствах и странах СНГ.
Нормативную основу магистерского исследования составили: акты международного права, Конституция Республики Казахстан, Законы Республики Казахстан, а также нормативные правовые акты, регламентирующие компетенцию омбудсменов в РК.
Научная новизна магистерской работы заключается в том, что она представляет собой комплексное правовое исследование института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсман) в Республике Казахстан играет важную роль в решении актуальных проблем защиты прав человека, оказывает позитивное влияние в процессе установления действенного сотрудничества, эффективной защиты прав граждан Республики Казахстан.
2. По мере развития института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в зарубежных государствах были выработаны три основные модели компетенции указанного органа: историческая, или контрольно-императивная (омбудсмены Ригсдага в Швеции, Парламентский омбудсмен в Финляндии и др.); классическая, или контрольно-рекомендательная (Парламентский уполномоченный по расследованиям в Новой Зеландии, Парламентский уполномоченный по делам администрации в Великобритании, федеральные посредники в Бельгии и др.); правозащитная (Уполномоченный по гражданским правам в Республике Польша, Народный защитник в Испании и др.).
2. В Республике Казахстан выбрана правозащитная модель компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов). В сферу компетенции уполномоченных по правам человека входят вопросы обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими и организациями. Уполномоченные по правам человека в Республике Казахстан не наделены государственно-властными полномочиями по воздействию на указанные субъекты в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина. Существенным преимуществом наделения омбудсменов компетенцией правозащитной модели является возможность концентрации на рассмотрении отдельных жалоб граждан и устранении выявленных нарушений.
3. Уполномоченных по правам человека в Республике Казахстан возможно одновременно рассматривать в качестве должностных лиц и единоличных государственных органов, не обладающих статусом органов государственной власти. Как государственным органам, обеспечивающим защиту и соблюдение прав и свобод граждан, уполномоченным по правам человека присущи следующие отличительные черты. Они, во-первых, специализируются на решении вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, дополняют существующие правовые средства защиты прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, по основному содержанию своей деятельности являются независимыми специализированными контрольными органами, осуществляющими контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, не могут быть отнесены к органам какой-либо ветви власти в рамках классической триады властей и их следует рассматривать как вспомогательные органы в механизме разделения властей.
4. Компетенция уполномоченных по правам человека – это нормативно закрепленная система полномочий и публичных прав, которыми они наделяются государством для решения вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Как сложное явление компетенция уполномоченных по правам человека есть совокупность сферы компетенции и полномочий (публичных прав).
5. Сферу компетенции уполномоченных по правам человека в Республике Казахстан составляют общественные отношения, связанные с реализацией гражданами права на государственную защиту их прав и свобод, нарушаемых органами публичной власти и иными подконтрольными уполномоченным по правам человека субъектами, и общественные отношения, связанные с соблюдением указанными субъектами в своей деятельности прав и.свобод граждан.
6. Критериями определения сферы компетенции уполномоченных по правам человека являются круг подконтрольных им субъектов; объем прав и свобод человека и гражданина, соблюдение которых они контролируют, а в отдельных случаях – определенные категории лиц (дети и др.), за соблюдением прав и свобод которых они осуществляют контроль.
7. Проблема повышения эффективности деятельности уполномоченных по правам человека в Республике Казахстан не может сводиться исключительно к решению вопросов, касающихся исполнения их представлений. Ввиду того, что уполномоченные по правам человека дополняют механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, совершенствование их полномочий должно идти не по пути придания их решениям государственно-властного характера, а по пути развития форм их взаимодействия с иными государственными органами и с институтами гражданского общества.
Практическая значимость. Материалы магистерского исследования могут использоваться при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право», «Теория государства и права», «Административное право», при подготовке учебников, учебных пособий и учебно-методических разработок.
Выводы и основные положения магистерской работы изложены автором в научной статье, опубликованной в Сборнике студентов и магистрантов Костанайского социально-технического Университета имени академика З. Алдмажар.
Магистерская работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы.

1. Специфическая сущность деятельности Уполномоченного по правам человека

1.1 История появления уполномоченного по правам человека

Эффективное решение проблем прав человека требует осуществления комплекса мер, особенно таких, как реформы законодательного и институционального порядка. Признание международных стандартов в области прав человека еще не гарантирует соблюдения последних, необходимо более совершенное законодательство, соответствующее правозащитным стандартам. Полноценная реализация прав человека может быть обеспечена только при существовании целостной правозащитной инфраструктуры, включающей специальные правозащитные учреждения.
В 1946 году Экономический и Социальный Совет ООН в своем решении по повышению внимания к правам человека настоял на «желательности учреждения информационных групп или местных комитетов по правам человека в пределах своих стран», в 1960 году – признал уникальную роль, которую могут играть национальные учреждения в защите и поощрении прав человека. В октябре 1991 года в Париже были приняты Принципы, определившие статус и регламентировавшие работу национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы). В 1993 году Парижские принципы были утверждены Генеральной Ассамблеей ООН [4].
Первоочередным принципом деятельности национальных учреждений, как следует из содержания всех Парижских принципов, является независимость института, обеспечиваемая посредством правовой и оперативной автономности, т.е. закрепления статуса в Конституции либо законодательстве, утверждаемом парламентом, финансовой автономности, независимости персонала, состава учреждения, а также особой (прозрачной и независимой) процедуры назначения и отстранения от должности. Второй важной составляющей Парижских принципов является блок относящихся к компетенции Уполномоченного трех требований: широкий объем полномочий, закрепление в конституционном или ином законодательстве, четкая регламентация. В этой связи национальное учреждение должно обладать максимальной степенью свободы в отношении выполняемых функций: свободно рассматривать любые вопросы в рамках компетенции, заслушивать любое лицо и получать любую информацию, обращаться к общественности, создавать рабочие группы, проводить консультации, сотрудничать с НПО.
Не менее важны требования доступности, сотрудничества с другими организациями, оперативности. Независимость института должна быть уравновешена посредством особой системы подотчетности: национальное учреждение ответственно как перед обществом, так и государством за свою работу, что подразумевает подготовку ежегодных докладов парламенту или правительству, а также регулярное распространение информации о своей работе.
В июне 1993 года Международная конференция по правам человека приняла Венскую декларацию и Программу Действий, которые подтвердили «важность и конструктивную роль национальных институтов по обеспечению и защите прав человека, в частности оказание ими консультационной помощи компетентным органам, их роль в устранении нарушений прав человека и распространении информации о правах человека, в обучении правам человека», и «что специальное внимание необходимо уделять действиям по оказанию помощи в укреплении и создании институтов, имеющим отношение к правам человека» [5].
Сама по себе идея национальных учреждений по правам человека связана с необходимостью создания специального органа, функции которого направлены исключительно на защиту и поощрение прав человека. Основные черты национальных институтов состоят в том, что они, как правило, имеют административный характер (не являются судебными или законодательными), обладают консультативными полномочиями и могут быть охарактеризованы в большинстве случаев как независимые учреждения.
Существуют три основные группы подобных национальных учреждений: комиссии по правам человека, омбудсмены и «специализированные» национальные учреждения.
«Возникший первоначально в странах Северной Европы институт омбудсмена получил широкое распространение в 60–80 годы и под разными названиями был учрежден во многих странах мира. Историческую основу институт омбудсмена берет в Швеции, где в 1809 году на основании статьи 6 Акта о правлении, Карл XII предоставил Риксдагу (Парламенту) право «избирать одного или более омбудсменов для целей надзора, на основании определенных Риксдагом правил, за применением публичной администрацией законов и других законодательных актов» [6].
Существует также мнение, что на новый институт повлиял опыт турецкого офиса Старшего Судьи, известного под названием Qadi al Qudat, который был и до сих пор является существенной частью исламской системы правосудия. Функции Старшего Судьи заключались в обеспечении соблюдения исламского права, в том числе со стороны государственных органов, включая Султана (главу государства) в отношениях между государством и обществом и отношениях частного характера. Таким образом, Старший судья защищал права человека от несправедливости и превышения полномочий со стороны государственных органов.
Примеру Швеции в 1919 году последовала Финляндия. Но по-настоящему широкое развитие во всем мире институт получил после Второй мировой войны. В 1954 году в ходе конституционной реформы в Дании был создан институт омбудсмена, значительно отличающийся от шведской модели. Он и стал той базовой моделью, опираясь на основе которую были созданы аналогичные институты во многих странах мира [7].
Наименование таких органов существенно отличается, однако содержание полномочий аналогично, вследствие чего все они объединяются единым термином «Омбудсмен» («Омбудсман»). В основу термина заложено шведское «umbud» (сила, защита) и «man».
Эквивалентом термина омбудсмен в странах СНГ выступает «Уполномоченный по правам человека». Такое название как нельзя лучше отражает основную задачу омбудсмена, состоящую в защите и восстановлении прав человека.

1.2 Основные функции, выполняемые уполномоченным по правам человека в странах СНГ. Две модели омбудсмена в странах СНГ

Период практического функционирования омбудсманов стран СНГ не так велик, несмотря на то, что первые серьезные шаги по учреждению нового правозащитного института были сделаны в России еще в 1991 году [8].
Впервые специальный закон об омбудсмане был принят в Грузии 16 мая 1996 года, затем в Российской Федерации 25 декабря 1996 года, в Узбекистане – 24 апреля 1997 года, Молдове – 17 октября 1997 года, Украине – 23 декабря 1997 года, Азербайджане – 28 декабря 2001 года, Кыргызстане – 31 июля 2002 года. [9]
19 сентября 2002 года президент Казахстана подписал Указ «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» [10].
Н.В. Кузьминых подчеркивает: «Принятие специальных законов об омбудсманах в государствах СНГ происходило в условиях коренной перестройки правовых систем этих государств и не имело примеров практической адаптации нового демократическою института на постсоветской правовой почве. Законы государств СНГ поделены на составные части по заранее заданным критериям (требования, предъявляемые к кандидатуре омбудсмана, порядок его выдвижения и избрания, освобождение от должности, гарантии, порядок деятельности омбудсмана, принимаемые омбудсманом меры воздействия. В странах СНГ сформирована база правовых актов, регламентирующих деятельность омбудсманов. Принципиально важным является первоначальное закрепление института омбудсмана в конституциях государств» [11].
По мнению О.О. Миронова «наделение омбудсманов стран СНГ правом законодательной инициативы, правом запроса в Конституционный Суд о соответствии конституции нормативных правовых актов способствует приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Также целесообразно установление дополнительных правовых гарантий деятельности омбудсманов: невозможность обжаловать решение омбудсмана в государственных и негосударственных органах, продление полномочий на период чрезвычайного или военного положения, формой финансовой отчетности считать ежегодный доклад, обязанность органов и должностных лиц направлять в адрес омбудсманов письменные заключения на ежегодные доклады, безотлагательный прием высшими должностными лицами государства [12].
«Учреждая институт омбудсмана, страны СНГ стремились перенять международный опыт его функционирования, сохранив сложившиеся внутринациональные и культурные традиции» [13].
Как считает М.С. Башимов «институт Уполномоченного выступает, прежде всего, как дополнительное средство защиты прав, не конкурируя с судами, прокуратурой или иными государственными органами. Сама сущность этого института состоит в том, что, являясь органом государственной власти, он призван осуществлять контроль за деятельностью последней, выступая выразителем интересов общества и его граждан. Во многих странах институт омбудсмена, учреждаемый парламентом, становится дополнительным механизмом системы сдержек и противовесов и практически во всех государствах расценивается как «третья плоскость» между гражданами и государством» [14].
«По определению международной ассоциации юристов, омбудсмен – «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады». Создание института омбудсмена – результат реформы по укреплению институциональных гарантий предотвращения административных злоупотреблений, а также исправления допущенных административных ошибок, повлекших ущемление прав и свобод» [15].
В различных национальных моделях института омбудсмена функции существенно варьируются, но существуют базовые, свойственные большинству Уполномоченных по правам человека. Их две: защита и поощрение прав человека. И если первая функция состоит в конкретно определенной деятельности, как-то рассмотрение и разрешение индивидуальных жалоб, принятие политически важных обращений (резолюций, рекомендаций) в случаях массовых нарушений прав человека, контроль за пенитенциарными, детскими и иными учреждениями, то ко второй относятся образовательная деятельность, содействие реформированию законодательства в области защиты прав человека, международное сотрудничество, организация форумов, конференций, иных мероприятий с целью разработки принципиально важных решений и рекомендаций в области проблемных вопросов прав человека.
«Наряду с двумя основными функциями национального учреждения существуют и две модели омбудсмена: парламентская (классическая) и правительственная (исполнительная)» [16].
Основное различие моделей в механизмах, обеспечивающих независимость функционирования омбудсмена, и порядке его избрания.
«Институт омбудсмена – производный субъект власти, получающий свои полномочия не напрямую от народа, как избираемый всеобщим и прямым голосованием парламент или президент, а от одного из субъектов уже существующей государственной власти. Принципиальной разницы кроме порядка избрания и направленности обращений и рекомендаций омбудсмена, которые в случае парламентской модели направляются в законодательный орган, а в случае правительственной – напрямую в исполнительные органы, и, при необходимости, в парламент, не существует» [17].
Полномочия омбудсмена, как правило, распространяются на деятельность государственных органов всех уровней, но не затрагивают действий частных лиц, общественных и иных негосударственных организаций. Всесторонность деятельности омбудсмена обеспечивается путем учреждения специализированных, региональных омбудсменов.
«Большая часть работы омбудсмена направлена на разрешение индивидуальных жалоб, предметом которых является широкий спектр нарушений, вплоть до волокиты, «'дурного обращения и грубости», «несправедливости, допущенной в отношении гражданина» и даже «плохого управления» (европейский омбудсмен). Во многих странах жалоба может быть подана третьими лицами и частными корпорациями. Основанием возбуждения расследования омбудсменом также может служить обращение парламентских комиссий либо отдельных депутатов (провинции в Канаде, Испания и др.). Наконец, в большинстве стран омбудсмен вправе возбудить производство по собственной инициативе» [18].
Омбудсмен не в праве выносить какие-либо предписания, обязательные для исполнения. В случае нарушения прав граждан действиями административных органов или их должностных лиц, омбудсмен вправе вынести только рекомендации относительно изменения административного решения либо возмещения ущерба, нанесенного гражданину, а также широкие рекомендации, направленные на совершенствование, гуманизацию административной практики.
Формой реагирования может быть также обращение (представление) в парламент (иногда в правительство, если речь идет о подзаконных актах) с предложением о восполнении пробелов или внесением необходимых изменений, имеющих целью совершенствование законодательства и правоприменительной практики. Методы деятельности омбудсмена не являются властно-правовыми, их сила – в опоре и поддержке парламента (при классической модели), прессы, общественного мнения, институтов гражданского общества, что часто оказывается более эффективным [19].

1.3 Личность уполномоченного по правам человека в странах СНГ

«Личность омбудсмена – один из важнейших вопросов, определяющих эффективное функционирование института Уполномоченного по правам человека. Как показывает анализ опыта других стран, личные качества, моральный и нравственный стержень в человеке являются необходимыми условиями ею деятельности» [20].
К претендентам на должность омбудсмена предъявляются определенные требования, которые относятся к возрасту лица, образованию, личным, профессиональным качествам, возрасту, гражданству и т.д. Преимущественно, омбудсмены – юристы, имеющие опыт работы, научную степень. Они должны хорошо знать юридические способы защиты прав человека и быть, преимущественно, специалистами в области конституционного права. Весь опыт развития этого института во многих странах мира показывает, что для эффективной работы омбудсмена он должен обязательно иметь высшее юридическое образование. Его деятельность основывается не только на моральном авторитете и опыте, но и квалификации, а высшее юридическое образование является в этом случае необходимым условием. Очень часто омбудсмен участвует в публичных дискуссиях на чисто юридические темы, а не юристы на этом фоне выглядят весьма блекло. Если омбудсмен не сможет отличить гражданское право от гражданских прав, то, к сожалению, эффективность деятельности омбудсмена не будет высокой. Юристами являются омбудсмены Балтии, Грузии. России, Молдовы. Не являются ими омбудсмены Узбекистана. Азербайджана, Кыргызстана. Только законодатели Молдовы и Литвы прямо указали на необходимость юридического образования и опыта юридической работы [21].
«Например, Контролером Сейма может назначаться гражданин Литвы безупречной репутации, имеющий высшее юридическое образование и стаж юридической работы или работы в институтах государственной власти и управления не менее пяти лет. В Молдове парламентскими адвокатами могут быть лица, достигшие 35-летнего возраста, имеющие высшее юридическое образование и познания в области защиты прав и свобод человека, пользующиеся авторитетом в обществе. Директором Центра по правам человека, первым парламентским адвокатом был назначен Алексей Потинга. В Латвии и Грузии нет особых требований к омбудсменам. В Грузии первым омбудсменом был назначен Давид Сатаридзе. В настоящее время – Нина Девдариани. В Украине Уполномоченным может быть назначен гражданин Украины, достигший на день избрания 40 лет, владеющий государственным языком, имеющий высокие моральные качества, опыт правозащитной деятельности и в течение последних пяти лет проживающий в Украине. Первым омбудсменом Украины является бывший депутат, кандидат юридических наук Нина Карпачева». [22] В России на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их зашиты. Первым омбудсменом. назначенным Указом Президента России, был Сергей Ковалев, а позднее в соответствии с принятым законом – Олег Миронов. При его избрании были нарушены нормы самого закона. Кандидатура Миронова не обсуждалась одновременно со всеми [23]. Еще при выдвижении кандидатов на пост Уполномоченного по правам человека депутат Государственной Думы от фракции 'ЯБЛОКО» профессор Е.Б. Мизулина высказала мнение, что процедура выдвижения ставится под сомнение с точки зрения конституционного закона. Одновременное обсуждение всех выдвинутых кандидатур необходимо для того, чтобы депутаты перед голосованием за выдвижение имели возможность сравнения, иначе альтернатива при выдвижении кандидата теряет свою необходимость и целесообразность. Е.Б. Мизулина отметила, что из всего сказанного депутатами, несколькими руководителями депутатских объединений, следует, что речь идет о пакетном голосовании, и указала на то, что в законе никакого основания для пакетного голосования по Уполномоченному нет и быть не может. Это нарушение федерального конституционного закона, повергание сомнению процедуры избрания неэтично по отношению к тем, кто баллотируется на этот пост и не получил возможности участвовать в этом обсуждении [24].
В Узбекистане омбудсмен одновременно является депутатом парламента и требования к нему предъявляются как к депутату. Наличие юридического образования не является обязательным условием. Первым омбудсменом Узбекистана была избрана профессор Сайера Рашидова. Законодатель Азербайджана установил следующие требования к кандидату: им может быть любой гражданин, не моложе 30 лет, высоких моральных устоев, имеющий высшее образование и опыт работы в сфере защиты прав человека. Омбудсменом назначена женщина, имеющая специальность естественно-технической направленности. Чтобы подчеркнуть уважение к правам и свободам граждан Кыргызстана, законодатель специально подчеркнул, что омбудсменом может быть избрано лицо, имевшее судимость за совершение преступления, если эта судимость погашена или снята в установленном законом порядке. Но он не установил никаких требований по поводу квалификации и опыта работы в сфере защиты прав и свобод человека, что, несомненно может повлиять на эффективное функционирование данного института. В Казахстане, чтобы стать омбудсменом, необходимо иметь юридическое или гуманитарное образование, стаж работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека. Уполномоченным по правам человека был назначен Б. Банкадамов, философ по образованию [25].
«По Положению, лицо, назначаемое на должность омбудсмена Казахстана, должно иметь юридическое или иное гуманитарное образование» [26].
Советник по правам человека ПРООН в экспертизе от 14.03.02 г. отмечал, что не совсем ясным выглядит требование наличия «политического опыта'' и политологического, т.е. гуманитарного образования. Практике других стран такие требования неизвестны, и аргументы в пользу таких требований непонятны. Кроме того, большая юридическая работа должна проводиться по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению. Поэтому, как показывает практика, даже доктора юридических наук не всегда справлялись со своими задачами. Наиболее важным и распространенным является требование безупречной общественной репутации и доверия, но такой нормы не оказалось, хотя в предшествующих редакциях (т.е. законопроекте, разработанном группой, созданной руководителем Администрации Президента) она содержалась. Данное положение представляется важным, поскольку речь идет об общественной фигуре, авторитет которой важен с точки зрения эффективности работы нового института [27].
Омбудсмен инициирует реформы и предпринимает зависящие от него шаги, вплоть до выступления с законодательной инициативой. Он содействует приведению законодательства государства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области прав человека. Институт омбудсмена гуманизирует правовую систему. К сожалению, почти все омбудсмены СНГ и Балтии не обладают правом законодательной инициативы. Только Уполномоченный Олий Мажлиса Узбекистана в силу принадлежности к депутатскому корпусу имеет такое право. Но омбудсмены пытаются постоянно «буддировать» вопрос о придании им такой компетенции.
Одной из важных задач омбудсмснов СНГ и Балтии является правовое просвещение. Сегодня в постсоветских обществах массовым стал правовой нигилизм, неуважение к закону, пренебрежительное отношение к своим обязанностям. Это явствует из докладов омбудсменов стран СНГ и Балтии. [28]
Наряду с демократизацией общества небывалый размах приобрел рост преступности. Формированию криминального сознания, страха перед уголовным миром, мафией, к сожалению, способствовали средства массовой информации. Уголовные слова «крыша», «стрелка», «наезд», «разводить» стали атрибутами сознания. Телевидение заполонили похожие один на другой фильмы о криминале, насилии, с приемами и методами, пытками, истязаниями там используемыми. Телеканалы как будто соревнуются между собой в показе жестокости. Фактически за это десятилетие СМИ, телевидение, газеты, книги на постсоветском пространстве, сыграв выдающуюся роль в деле демократизации, в то же время научили целое поколение молодых людей насилию, показывали и пропагандировали безнаказанность совершаемых деяний. Если посмотреть некоторые каналы телевидения, то они психологически «забивают», негативно воздействуют на людей. Как пишут в докладах омбудсмены, в СМИ продолжается скрытая пропаганда жестокости и насилия. Все это сказывается на психическом здоровье человека. У граждан появляется неверие в торжество законности и справедливости, обреченность и безысходность в случае нарушения их прав. При такой ситуации любые разговоры о «правах человека» воспринимаются обостренно.
«На постсоветском пространстве из глав государств тему необходимости декриминализации сознания граждан одним из первым поднял Президент Казахстана Н. Назарбаев. Он указал на то, что криминализация достигла угрожающих размеров и эффективного противодействия этому нет. Выражение серьезной тревоги по этому поводу Президентом страны и предложенных путях ее преодоления представляется на сегодняшний день наиболее актуальным. [29]
На наш взгляд, необходимо привлечь широкое внимание к проблеме правового просвещения. К сожалению, некоторые родители воспитывают детей в духе насилия, считая, что в жизни, особенно в «наше время», они должны быть таковыми, ничуть не задумываясь, что насилие в любом государстве преследуется в уголовном порядке. Демократические страны вообще не показывают в таком объеме фильмы, пропагандирующие жестокость и насилие. Задача СМИ – информировать общество обо всем, что представляет для него интерес, однако СМИ вместе с тем выполняют и идеологическую и политическую задачу. Эта задача проявляется в способности СМИ охранять социальные ценности государства и общества, формировать в обществе определенные нравственные и политико-правовые позиции, уважение к правам человека.
В странах СНГ некоторые представители средств массовой информации не в должной мере понимали, что такое права человека. Им казалось, что свобода слова дает им право снимать и писать о чем угодно и что угодно. Это приводило к нарушению конституционных прав граждан на личную свободу и неприкосновенность частной жизни. Например, некоторые ведущие программ радиостанций прямо нарушают конституционные нормы о психической неприкосновенности личности, под видом шутки угрожают, шантажируют, выносят частную жизнь человека на всеобщее обозрение в прямой эфир. Эти действия предусматривают уголовное наказание за такие деяния. Омбудсмены проводят и должны проводить работу в этом необходимом на сегодняшний день направлении. Они настаивают на необходимости принятия программ по правовому просвещению в области зашиты прав и свобод человека.
Дискредитируют институт Уполномоченного по правам человека скандалы, связанные с личностями омбудсменов. Хотелось остановиться только на одном примере проблем, касающихся личности омбудсмена с тем, чтобы показать, каким важным является этот вопрос для эффективного функционирования института омбудсмена в целях защиты прав и свобод человека. В России СМИ часто останавливались на личности омбудсмена России О. Миронова, нарушавшего, как явствует из прессы, права даже своих сотрудников. С момента возникновения института омбудсмена в средствах массовой информации публиковались статьи о том, что не все благополучно в офисе главного правозащитника страны. «Общая газета» 15 марта 2001 года в статье Екатерины Глебовой «Плохой хороший омбудсмен», проведя собственное независимое расследование, утверждала, что в работе омбудсмена России О. Миронова имеют место успешные рекламные кампании с использованием новейших PR-технологий [30].
Газета считала, что О. Миронов никоим образом не соответствовал образу чести и совести нации. Она приводила различные примеры. В частности, уполномоченный проводил «горячую линию» по вопросам жилья для военнослужащих. Пригласил журналистов, в том числе несколько телекомпаний. Но военнослужащие почему-то ему не звонили. И тогда, как пишет Е. Глебова, была дана команда любыми средствами организовать хотя бы пять звонков, чтобы не ударить лицом в грязь перед прессой. Аппарат «расстарался» и звонки организовал. Точно так же осенью 2000 года была организована история «пострадавшего за правду омбудсмена», которого якобы не взяли в спецсамолет с комиссией Совета Европы за его нелицеприятные высказывания относительно чеченской войны. На самом деле Миронов в самолет и не «рвался». Как пишет Е. Глебова, кто-то ему подсказал, что с точки зрения имиджа это неверно, и омбудсмен поспешил в аэропорт. Однако поскольку было уже поздно, Миронову посоветовали лететь следом обычным рейсовым бортом. Уполномоченный оскорбился и вовсе отказался куда-либо лететь. Вот тогда его аппарат сидел в ночи за телефонами и факсами и оповещал все иностранные агентства о вероломной дискриминации своего шефа. Доклад о пытках и издевательствах в МВД писала сотрудница аппарата судья Верховного Суда России в отставке Лариса Дементьева потому, что у нее набралось достаточное количество материалов на эту тему. Перед тем как подписывать, Миронов самые жесткие факты убрал, доклад «причесал» и «пригладил», а Дементьевой указал: «Вы понимаете хоть, на кого замахнулись?» Доклад о положении в российских психиатрических заведениях составлял еще один сотрудник аппарата, который позже уволился, поскольку не смог больше работать с Мироновым. Так называемая защита Тамары Рохлиной тоже на деле выглядела иначе, чем подается в прессу. Встреча уполномоченного с вдовой убитого генерала даже не состоялась, хотя Миронов специально приезжал к ней в тюрьму. Правда, и защиту он ей предлагал странную, готовил ходатайство о помиловании, и это при том, что Рохлина виновной себя не признавала. Прочие доклады и выступления также составлялись сотрудниками аппарата омбудсмена, в основном как раз теми, кто подписал письмо Президенту России В. Путину о невозможности дальнейшей работы с О. Мироновым. И если «деятельность» уполномоченного кому-то в последнее время стала казаться положительной, то это целиком и полностью, считает газета, заслуга подписавших письмо Президенту. Когда сотрудники передали в московское правительство материалы по нарушениям прав иногородних при прописке в Москве, жесткий ответ прислал вице-мэр Шанцев. Омбуасмен больше не писал на эти темы. А вот медаль «За права человека» – серебро 925-й пробы, 64 грамма, придумал с державным орлом и своими логотипами. В сентябре Миронов создал при своем аппарате специальный Институт по правам человека. Омбудсмен даже не скрывает, что подготовил Институт для себя в качестве «запасного аэродрома», чтобы «было куда уходить с нынешней должности». Сотрудники аппарата в поисках справедливости писали в Генеральную прокуратуру и Счетную палату, Государственную Думу. Но правды не добились. Кульминацией всего стало открытое письмо государственных служащих аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину, опубликованное в «Российской газете» от 2 декабря 2002 года. Начальник Управления по международному сотрудничеству и совершенствованию законодательства Н. Панасютин, заместитель начальника Управления по восстановлению прав граждан, судья Верховного суда Российской Федерации в отставке Л. Дементьева, начальник отдела трудового законодательства А. Князев, начальник протокольного отдела Е. Заброда, начальник отдела кадров С. Парамзин, и.о. начальника отдела совершенствования законодательства В. Миронов, заместитель начальника отдела гражданского права П. Шинкаренко, заместитель начальника отдела уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права Ю. Назаренко, советник Управления по международному сотрудничеству и совершенствованию законодательства В. Поляков, председатель профкома аппарата; советник отдела по религиозным и национальным вопросам А. Крутов констатировали, что не в последнюю очередь причиной неудачного дебюта российского омбудсмена стала чрезмерная политизация самой процедуры создания нового для России института демократии. Они считали, что почти три года деятельности нового института показали, что он состоялся не благодаря, а вопреки О.О. Миронову, в отношении к нему самого Уполномоченного взяло верх желание извлечь конъюнктурную выгоду, нежели стремление следовать принципиальным убеждениям. Все более и более стал очевиден перекос в сторону собственной персоны в правозащитном процессе, стремление к банальному «бонапартизму», непогрешимости и безапелляционности в оценке тех или иных событий или процессов. В деятельности О.О. Миронова, писали они, стала превалировать двойная мораль манипулятора, конъюнктурного политического игрока. С одной стороны, публичное радение об обманутых в результате «дефолта» 1998 года вкладчиках, а с другой – использование должностного положения для снятия с собственных валютных счетов тысяч долларов в СБС-АГРО. С одной стороны, требование о свободе профсоюзов даже в правоохранительных структурах, а с другой – жесткое подавление и преследование профсоюзной деятельности в собственном рабочем аппарате. С одной стороны, морализирование по поводу «массовых пыток и истязаний в системе МВД и Минюста», а с другой – психическое давление на государственных служащих аппарата, системное нарушение их законных прав…. С одной стороны, слезы сожаления по поводу тысяч российских бездомных, а с другой – беззастенчивое решение своих личных материальных и жилищных вопросов за счет государства. С одной стороны, призывы к гласности и открытости, а с другой – превращение аппарата в «заповедник умолчания» с использованием методов давления, сравнимых разве что с худшими временами нашей истории.
Обращаясь к Президенту России как высшему гаранту конституционных прав и свобод граждан, авторы высказывали обеспокоенность и серьезную тревогу за судьбу нового института демократии в России и считали, что при очевидном отсутствии многих моральных норм и качеств, главный российский правозащитник рискует завести общество в такой тупик, выход из которого будет неминуемо сопряжен с ожесточенными общественными катаклизмами.
Сотрудники аппарата пытались поначалу решить проблемы, не прибегая к помощи Государственной Думы или общественности. Но Миронов не захотел их слушать, не счел нужным ответить на служебную записку и вообще пренебрег мнением своих чиновников и их правами, что авторов письма особенно возмущало – ведь это происходило в коллективе, который должен был защищать права человека. За наведение порядка в своем ведомстве омбудсмен взялся в первую очередь и очень решительно. Провел собрание трудового коллектива, где были даны соответствующие оценки тем, кто «мутит других». И уже тридцатого ноября – на следующий день после выступления Владимира Семенова в Думе – на стол одного из инициаторов письма Николая Панасютина легло уведомление о том, что в связи с реорганизацией аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ занимаемая им должность будет сокращена, и следовательно, ему рекомендовано заняться поиском работы. Подобные уведомления получили и другие, подписавшие обращение к Президенту. И все это происходило в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Признаться, пишет журналист Тамара Шкель, что газета не стала бы выпускать этот материал, если бы не высокий статус Уполномоченного по правам человека, который, как жена Цезаря, должен быть вне всяких подозрений. Кроме того, омбудсмен создал целое хозяйственное управление, хотя он сам и его аппарат находятся в здании, относящемся к Управлению делами Президента со всеми хозяйственными службами. В аппарат омбудсмена должны набираться исключительно юристы, специализирующиеся по конкретной отрасли права и хорошо разбирающиеся в теории прав человека. В аппарате российского омбудсмена работают более 200 человек. В заключении хотелось бы сказать, что это один из примеров, связанных с проблемой функционирования института омбудсмена, где одной из важных составляющих является именно личность Уполномоченного по правам человека. Атмосфера уважения прав человека, взаимного доверия, понимания выполнения возложенных на них высоких и благородных задач по защите прав человека – вот что должно царить в аппарате омбудсмена, и в этом главная роль самого Уполномоченного по правам человека.

2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

2.1 История создания института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

Работу по созданию института Уполномоченного по правам человека в Казахстане можно условно разделить на следующие четыре этапа:
1 этап (1995–1996 годы). Выдвижение идеи об образовании института Уполномоченного в Казахстане и начало систематической подготовительной деятельности.
2 этап (1997–2000 годы). Организация первых специализированных мероприятий по поощрению института омбудсмена. Разработка и реализация проекта Комиссии по правам человека и ПРООН по содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Проведение международных конференций по созданию в Казахстане института Уполномоченного по правам человека.
3 этап (2001–2002 годы). Разработка законопроекта об Уполномоченном по правам человека рабочей группой. Согласование законопроекта в центральных государственных органах Республики Казахстан.
4 этап (сентябрь 2002 года). Издание Указа Президента «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан». [31]
Впервые идея об организации в Казахстане института омбудсмена прозвучала на международном семинаре в Женеве в январе 1995 года, проведенном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека. Тогда казахстанская делегация высказалась о возможности создания в Казахстане института Уполномоченного по правам человека на основе изучения соответствующего международного опыта в организации работы подобных учреждений. Инициатива была поддержана Координатором системы ООН, Постоянным Представителем ПРООН в Казахстане Рингроузом Н., который также принимал участие в работе семинара.
К 1997 году был определен план действий по формированию института Уполномоченного в Казахстане. Работу возглавила Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, которой оказывала содействие Программа Развития ООН. В результате в 1997 году были организованы обсуждения и круглые столы, в ходе которых выработаны рекомендации по созданию учреждения омбудсмена [32]
С подписанием в 1998 году Правительством Казахстана, Комиссией по правам человека при Президенте и Программой Развития ООН проекта по укреплению потенциала Комиссии по правам человека и содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане подготовительная работа получила дальнейшее развитие. В рамках данного проекта был проведен ряд международных конференций и семинаров, организованы миссии международных экспертов и наблюдателей, образованы рабочие группы из представителей Правительства и Парламента Казахстана, международных организаций, казахстанских НПО.
Так, в июне 1998 года в городе Астане прошла международная конференция по правам человека, в повестке дня которой стоял вопрос о создании института омбудсмена. В сентябре того же года в Парламенте Казахстана состоялась международная конференция, посвященная перспективам создания института Уполномоченного по правам человека в Казахстане с учетом международного опыта и национальной специфики Казахстана. В ноябре 1999 года в г. Алматы состоялась следующая крупная международная конференция по национальным учреждениям по правам человека [33].
Вышеназванные мероприятия, в работе которых принимали участие руководители и представители центральных государственных органов, международных организаций и зарубежных учреждений по правам человека, способствовали формированию общего понимания необходимости создания нового правозащитного института в Казахстане. В декабре 1999 года на круглом столе в Парламенте, посвященном 51-й годовщине Всеобщей Декларации прав человека, председатель Сената Парламента Республики Казахстан Абдыкаримов О.А. призвал к созданию в стране института омбудсмена. В поддержку создания учреждения омбудсмена в Казахстане выступили такие видные государственные деятели, занимавшие в то время должности Председателя Сената Парламента РК – Байгелди О., Председателя Верховного Суда РК – Нарикбаев М.С., а также многие общественные деятели [34].
Большой вклад в дело продвижения и укоренения идеи создания института омбудсмена в Казахстане и в разработку конкретных предложений и формулировок внесли также Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК Абдильдин Ж.М. и Координатор Системы ООН, Постоянный Представитель Программы Развития ООН в РК Герберт Береток.
В работе конференций, семинаров и экспертных групп участвовали признанные международные эксперты, такие как Дин Готтерер, ведущий консультант ОБСЕ (в прошлом – Президент Ассоциации Омбудсменов США), Брайан Бурдекин, специальный советник Верховного Комиссара ООН по правам человека, Питер Хоскинг, ведущий консультант Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека (в прошлом – член Комиссии по правам человека Новой Зеландии), Сергей Сироткин, советник Регионального Бюро Программы Развития ООН. [35]
Следует отметить вклад Администрации Президента, которая не только выступала за введение института Уполномоченного по правам человека в Казахстане, но и оказала практическое содействие законотворческому процессу по этому вопросу. [36]
В 2002 году вопрос о введении нового института стал весьма актуальным и вошел в повестку дня важнейших вопросов, стощих перед государством. Наиболее последовательно и в концентрированном виде подчеркивал важность данного вопроса Министр иностранных дел – Государственный Секретарь Республики Казахстан Токаев К.К. Наконец, в Женеве на 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека, К. Токаев объявил о намерении Казахстана создать данное учреждение.
В августе 2002 года Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. в своей речи по случаю 7-ой годовщины Конституции РК отметил учреждение омбудсмена как присущее демократическим странам явление и подчеркнул необходимость создания такого института в Казахстане [37].
19 сентября 2002 года путем принятия Указа Президента Республики Казахстан №947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» был создан институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан [38].
Таким образом, учреждение института омбудсмена в Казахстане стало возможным благодаря проявленной политической воле Президента страны.
Принятие Указа Президента, а не утверждение законом, принятым Парламентом, казалось бы, свидетельствует о выборе Казахстаном правительственной модели Уполномоченного. Однако анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в РК позволяет говорить о существовании в Казахстане особой, специфической модели омбудсмена.
Своеобразие казахстанской модели достигается путем синтеза двух различных способов назначения Уполномоченного, который согласно Положению назначается на должность Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Таким образом, получив свою власть, производную как от Президента, не входящего согласно казахстанской Конституции ни в одну из ветвей власти, так и Парламента, Уполномоченный достигает одинаково независимого положения по отношению к исполнительной и законодательной ветвей власти.
Компетенция Уполномоченного, его статус закреплены Указом Президента. Независимость института гарантируется правовыми процедурами: порядком назначения и освобождения от должности, запретом незаконного вмешательства в деятельность Уполномоченного (п. 5 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»), а также прямо закрепленным в Положении принципом независимости [39].
Политическая индифферентность института обеспечивается обязанностью Уполномоченного приостановить членство в политических партиях и иных общественных объединениях на период своих полномочий, а также очерченным кругом обжалуемых действий деятельностью всех государственных органов, кроме ответственных за принятие политически важных решений: Президента РК, Парламента РК и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии (п. 18 Положения «Об Уполномоченном по правам человека») [40].
Это приводит к тому, что Уполномоченный работает в круге действующего, но не проектируемого законодательства, расценивая поступающие обращения только с точки зрения несоответствия обжалуемых действий требованиям действующего права в Республике Казахстан. Вместе с тем, это не лишает Уполномоченного возможности способствовать совершенствованию законодательства РК, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права (п. 19 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»).
В полной мере и напрямую Уполномоченный воспользовался этим правом, а также возможностью обращения в Парламент, предусмотренной п. 21 Положения «Об Уполномоченном по правам человека», путем направления в Парламент РК обращения депутатам в поддержку принятия Земельного кодекса РК. Кроме того, согласно тому же п. 21 Положения «Об Уполномоченном по правам человека» Уполномоченный в случаях, имеющих большое общественное значение, вправе направить свое обращение Президенту или Правительству. Данное полномочие позволяет Уполномоченному участвовать и в принятии политически важных решений, если они затрагивают права человека. Таким образом, достигается оптимальный вариант политической индифферентности и законодательной регламентированности Уполномоченного [41].
«Основной функцией Уполномоченного является рассмотрение и разрешение обращений по поводу восстановления нарушенных прав, вместе с тем, существует ряд функций по поощрению прав человека, как образовательная деятельность, международное сотрудничество в сфере прав человека, мониторинговая и аналитическая деятельность, что соответствует перечню функций национального учреждения, предусмотренному Парижскими принципами» [42].
Акты Уполномоченного, согласно логике Положения, можно разделить на обычные акты и акты реагирования. В категорию первых входят запросы и обращения, в категорию вторых – рекомендации (п. 24 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»). Однако все они носят определенный рекомендательный характер. Зачастую в запросах уже содержится настояние восстановить нарушенные права, если факты, указанные в обращении гражданина, подтвердятся, так же как и обращения содержат целый блок предложений в отношении дальнейшего реформирования в области прав человека. Необходимо отметить, что и Парижские принципы не предполагают императивных полномочий национального учреждения.
Деятельность Уполномоченного согласно п. 30 Положения «Об Уполномоченном по правам человека» обеспечивается Национальным центром по правам человека, который осуществляет информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного, что соответствует требованию Парижских принципов о наличии инфраструктуры, обеспечивающей бесперебойное осуществление деятельности национального учреждения [43].
Таким образом, деятельность Уполномоченного по права человека в Республике Казахстан соответствует как нормам международных стандартов, так и принятой международной практике.

2.2 Организация деятельности учреждения Уполномоченного по правам человека

Новый государственный институт – Уполномоченный по правам человека образован в Казахстане Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года №947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» [44].
Для обеспечения деятельности Уполномоченного сформирован рабочий орган – Национальный центр по правам человека, функционирование которого регламентировано Указом Президента Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года №992 «О создании Национального центра по правам человека». [45] В 2003 году завершено формирование штата Центра, решены первостепенные организационные и финансовые вопросы.
Штатная численность Национального центра по правам человека – 15 единиц. Во втором – третьем кварталах 2003 года конкурсным путем на 7 вакантных административных государственных должностей были назначены наиболее подготовленные кандидаты, которые в 2003 году принесли присягу. Указом Президента Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Казахстан» от 16 мая 2003 года №1094 сотрудники Национального центра включены в реестр должностей административных государственных служащих.
За счет бюджетных средств в течение года были проведены необходимые для работы Центра государственные закупки. Вместе с тем, в связи с небольшими средствами на командировочные расходы, поездки Уполномоченного в Восточно-Казахстанскую, Северо-Казахстанскую и Акмолинскую области были профинансированы международными организациями ЮНИФЕМ и ЮНИСЕФ. Под размещение Национального центра государством было выделено соответствующее помещение.
Основная часть работы офиса Уполномоченного по правам человека в Казахстане была направлена на рассмотрение и разрешение поступающих обращений граждан, которые в связи с ростом информированности населения об институте Уполномоченного поступают в возрастающем объеме [46].
Как отмечает А.Б. Сейфуллина «восстановление нарушенных прав конкретного гражданина ценно тем, что это стимулирует пересмотр практики деятельности государственного учреждения, допустившего нарушение права человека. После запросов и рекомендаций Уполномоченного можно надеяться, что в аналогичных случаях гражданам не потребуется дополнительных усилий для реализации своих прав во взаимоотношениях с данным государственным органом. Кроме того, вмешательство Уполномоченного, оценка им конкретной ситуации ценны тем, что даже в случаях отказа заявители получают полное изложение доводов, насыщенную консультацию по конкретному вопросу. Работа с жалобами, прием граждан – первостепенная составляющая деятельности института, позволяющая влиять на деятельность государственных органов в целях совершенствования и повышения уровня стандартов оказания государственных услуг» [47].
«Практика обращений граждан различна: многие стремятся попасть на личный прием, считая его более эффективным способом. Другие направляют письменные обращения, в некоторых случаях, требующих срочного вмешательства, граждане звонят. Ни одно из обращений – устное или письменное – не оставлено без внимания: в каждом случае, даже если речь идет о телефонном звонке, сотрудники офиса Уполномоченного пытаются выяснить обстоятельства дела, предотвратить нарушение прав граждан, если они имеют место» [48].
Несмотря на активно проводимую политику распространения информации о новом правозащитном институте, существует проблема ограниченности обращений граждан к Уполномоченному, что связано, прежде всего, с географическим фактором, а именно удаленностью от города Астаны.
Анализ обращений граждан показывает, что офис Уполномоченного в целях повышения эффективности деятельности нуждается в открытии своих пунктов в пяти регионах страны: на юге – в Алматы и Шымкенте, на западе – в Атырау, на востоке – в Усть-Каменогорске и на севере – в Петропавловске. Они могли бы функционировать вначале как общественные корреспондентские пункты [49]. Работа с обращениями, личный прием – все это составляющие непосредственной работы по защите прав граждан, в то время как институт Уполномоченного может эффективно защитить права человека и посредством иной деятельности.
Одним из таких направлений, находящимся вне пределов рассмотрения жалоб, однако содержательно связанным с вопросами прав человека, является просветительская работа. Для института Уполномоченного принципиально важно предоставить населению необходимые знания для самостоятельной защиты прав человека. Обладающий знаниями о своих правах гражданин не только способен сам отстаивать свои права, но и воспрепятствовать их нарушению. Каждый гражданин нашего государства должен осознавать ценность своих прав, иметь информацию о гарантированном государством объеме прав человека. Только в этом случае правозащитная деятельность будет носить системный характер.
«В рамках данного направления разработан и издан при содействии ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ и Европейской комиссии информационный буклет на государственном и русском языках о порядке подачи жалоб Уполномоченному по правам человека. Разработан поддерживаемый при помощи Датского центра по правам человека веб-сайт Уполномоченного по правам человека, на который будет помещена информация не только Уполномоченного, но и ряда сотрудничающих с ним правозащитных НПО» [50].
Вторым направлением работы по предупреждению нарушений прав человека является образовательная деятельность. Воспитание школьников, студентов культуре уважения прав человека позволит нам иметь положительные результаты уже в недалеком будущем. Кардинально новый взгляд на проблемы прав человека может быть обеспечен только в условиях воспитания личности безусловному неприятию посягательств на ее права.
Данная работа предполагает как непосредственную образовательную деятельность, так и разработку учебных программ, методик обучения, проведение образовательных мероприятий, в первую очередь для преподавателей. Институтом Уполномоченного образовательная деятельность проводится в тесном сотрудничестве с неправительственным сектором.
Кроме того, для повышения эффективности деятельности офиса Уполномоченного ведется экспертно-аналитическая работа. Содержание данного направления деятельности состоит в постоянном анализе материалов СМИ о фактах нарушения прав человека, законов и подзаконных актов, положения которых, по сообщениям заявителей, сопряжены с нарушением прав граждан, изучении проектов законов, касающихся прав человека, и даче экспертных заключений по этому поводу.
Для повышения уровня аналитической деятельности Уполномоченного потребовалось создание таких вспомогательных структур, как Экспертный и Консультативный Совет. В первый вошли опытные юристы, ученые, адвокаты, представители всех правозащитных структур, во второй – преимущественно члены НПО города Астаны. Экспертный совет при Уполномоченном с момента его создания – 11 августа 2003 года – проводит заседания, в результате которых члены совета приняли участие в Августовских чтениях, в разработке экспертного заключения в отношении законопроекта «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» [51]. Посредством экспертно-аналитической деятельности Уполномоченный имеет возможность систематизировать информацию о наиболее проблемных вопросах в области прав человека, выявить недостатки в деятельности государственных органов, способствовать соблюдению страной правозащитных стандартов, содержащихся в признанных Казахстаном международных договорах.
Результаты такой работы важны и для деятельности в области совершенствования законодательства. Так, например важным мероприятием стала организованная международная научно-практическая конференция «Международные Пакты ООН: система, методология и практика защиты прав человека», прошедшая 10 ноября 2003 года, с участием руководителей министерств, депутатом Парламента. Конференция, обсудив принципиальные вопросы, позволила сблизить различные точки зрения и скоординировать подходы к решению важных вопросов. Адекватной реакцией на происходящие в стране реформы стали обращения к депутатам Парламента в поддержку принятия Земельного кодекса РК, Премьер-Министру по вопросу защиты прав жертв массовых политических репрессий. Участие в законодательной работе – эффективный способ повлиять на решение вопросов с правами человека многих граждан, предупредить возможное социальное напряжение, опираясь при этом на информацию из жалоб и данные мониторинга конкретных вопросов.
Отдельными направлениями работы являются сотрудничество с международными организациями, неправительственным сектором и другими составляющими гражданского общества.
Международное сотрудничество представляет институту Уполномоченного возможность использовать опыт, традиции, принципы правозащитной деятельности за рубежом, более того, скорректировать свою работу в рамках мирового правозащитного процесса.
Права человека перестали быть категорией национального права, и с этим нельзя не считаться. Использование международных стандартов в области прав человека – это и приобщение к прогрессивному опыту, и объективная необходимость современной правозащитной практики. Именно поэтому институтом Уполномоченного особое внимание уделяется сотрудничеству с международными правозащитными организациями.
Серьезным достижением можно назвать налаживание плодотворного сотрудничества с международными организациями, результатом которого стали проекты Европейского Союза «Развитие институциональных возможностей офиса омбудсмана» и ПРООН «Развитие операционных возможностей института Национального омбудсмана в Республике Казахстан». Проекты направлены на всестороннее усиление возможностей и долгосрочное развитие офиса Уполномоченного [52].
Особым направлением работы института Уполномоченного является сотрудничество с НПО. Институт Уполномоченного сегодня – это дополнительный механизм взаимодействия государства и институтов гражданского общества. Все жалобы, предложения, направляемые НПО, получают свое адекватное отражение в работе института Уполномоченного, ни одна из них не остается вне внимания.
В деятельности Уполномоченного не существует строго очерченных Положением «Об Уполномоченном по правам человека» приоритетов в области защиты прав. Вместе с тем, необходимость имплементации норм международных договоров, к которым присоединился Казахстан, как-то, Конвенции о предупреждении всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 года, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1984 года, Конвенции о правах ребенка 1989 года, а также реагирования на Рекомендации комитетов ООН в отношении Казахстана: по правам ребенка от 6 июня 2003 года, против пыток от 17 мая 2001 года, по устранению дискриминации против женщин от 26 января 2001 года – требует специализации деятельности [53].
Выполняя мониторинг процесса соблюдения обозначенных международных обязательств Республики, институт Уполномоченного определил пять приоритетных направлений работы по защите прав социально-обособленных и уязвимых групп населения: детей, женщин, пенсионеров и инвалидов, осужденных, содержащихся в пенитенциарных учреждениях. Нынешнее состояние общества показывает, что данные группы населения нуждаются в непосредственной помощи. Не имея возможности самостоятельно защитить свои права либо по другим причинам, они представляют объект особого внимания Уполномоченного.
В этой связи основная работа по контролю за соблюдением прав человека в Казахстане была направлена на анализ положения именно этих групп населения. «Систематической практикой работы Национального центра стала подготовка социально важных акций в преддверии значимых дат в области прав человека. Рассмотрение жалоб, тщательное изучение обстоятельств дела, разработка мероприятий в рамках обозначенных пяти направлений деятельности, экспертная, консультационная, образовательная деятельность – все это требует серьезного подхода к работе, постоянного пополнения знаний, разработки инновационных и творческих идей, а также высокого уровня профессионализма» [54].
В течение прошедшего времени институту Уполномоченного пришлось столкнуться с самыми разнообразными случаями нарушения прав человека: для многих обращение в государственный орган, призванный осуществлять контроль за соблюдением прав человека в стране, стало еще одной возможностью справедливого разрешения дела. Для института Уполномоченного же, вопрос о необходимости учреждения которого в течение длительного времени обсуждался в обществе, любая помощь таким лицам, успешное восстановление нарушенных прав – важный результат работы.

2.3 Формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека

Как отмечает Г.С. Калиева «в административном праве принято классифицировать формы управления на две большие группы: правовые и неправовые. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, в них проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, они характеризуются повседневным осуществлением действий исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связаны с процессом непосредственной реализации исполнительной власти» [55].
К неправовым формам деятельности относятся: осуществление организационных действий (повседневная оперативно-организационная, организационно-инструктивная, контрольная работа). Приведем наиболее распространенную классификацию форм управленческой деятельности:
1) издание правовых актов управления;
2) совершение действий юридического характера;
3) осуществление организационных действий;
4) выполнение материально-технических операций.
Исходя из рассмотренной выше методологии вопроса Г.С. Калиевой предлагается следующая классификация форм деятельности омбудсмена в Казахстане:
1) правовые формы:
– направление должностному лицу или организации рекомендации для принятия мер по восстановлению нарушенных прав заявителя; – внесение предложения в соответствующий государственный орган о привлечении к ответственности должностных лиц, нарушивших права заявителя, о принятии мер к возмещению материального убытка; – передача обращения в надлежащие органы, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
2) неправовые формы:
– рассмотрение обращений граждан на действия (бездействие) должностных лиц, решения государственных органов, иных организаций и их должностных лиц с проведением расследования по факту нарушения прав человека; доклады Уполномоченного по правам человека; мониторинг соблюдения прав человека; подготовка экспертных заключений к законопроектам; – совершенствование законодательства РК в области прав человека [56].
Данная классификация, в некоторой степени условна, так как акты реагирования омбудсмена нельзя в чистом виде отнести к правовым формам деятельности, поскольку заключения Уполномоченного носят рекомендательный характер и не влекут за собой прямых юридических последствий. Однако они и не исключают юридических последствий, поскольку побуждают компетентные органы государственной власти к принятию определенных управленческих решений. Наряду с административно-правовыми формами, в процессе практической реализации исполнительной власти, важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). Методы обнаруживаются во взаимодействии объекта и субъекта управления, выражают связи между ними. Способы и приемы непосредственного управляющего воздействия исполнительных органов (должностных лиц) на управляемые объекты (на управляемых) – это и есть методы управления. Между категориями формы и методами управления существует прямая связь. Если форма управления внешне выражает то, что данный субъект управления действует и его действия вызывают определенные юридические последствия, то метод управления позволяет понять, какими способами эти юридические последствия доводятся до адресата. Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, ее целей. А эти функции и цели, по существу, «заложены» в административно-правовых формах. Следовательно, метод – практический инструмент управления, выраженный в используемых в повседневной деятельности субъектов управления административно-правовых формах. Если исходить из принятой в административном праве классификации методов, на методы управления (они всегда нормативны и являются средством непосредственного управляющего воздействия органа власти(субъекта) на объект) и методы правового регулирования (они распространяются на всех участников управленческих отношений, включая исполнительные органы), то методы омбудсмена относятся к методам управления. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые, то есть методы, используемые в интересах обеспечения должного поведения в сфере государственно-управленческой деятельности. Данные методы используются в процессе управления, то есть администрирования субъектами исполнительной власти во внесудебном или административном порядке.
К основным административно-правовым методам деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане относятся:
1) свободное рассмотрение любых вопросов, относящихся к сфере его ведения, независимо от того, были ли они представлены правительством или приняты к рассмотрению без обращения к более высокой инстанции, по предложению любого заявителя;
2) заслушивание любого лица и получение любой информации и любых документов, необходимых для оценки ситуаций, относящихся к сфере его ведения;
3) обращение к общественности непосредственно или через любой печатный орган, особенно для предания гласности своих мнений и рекомендаций;
4) укрепление сотрудничества с государственными органами в сфере защиты прав и свобод граждан;
5) проведение заседаний с аппаратом Национального центра по правам человека на регулярной основе и, в случае необходимости, с участием всех членов после их надлежащего уведомления;
6) по мере необходимости образование из своих членов рабочих групп и создание местных или региональные отделений для содействия в осуществлении его функций;
7) проведение консультаций с другими судебными и несудебными органами, занимающимися поощрением и защитой прав человека, в том числе и с международными;
8) учитывая ту основополагающую роль, которую играют неправительственные организации в расширении деятельности национальных учреждений, развитие связи с неправительственными организациями, занимающимися поощрением и защитой прав человека, социальным и экономическим развитием, борьбой против расизма, защитой особо уязвимых групп (в частности детей, трудящихся-мигрантов, беженцев, лиц с физическими и умственными недостатками) или другими специальными вопросами [56].
Управление делами государства, обеспечение правопорядка и безопасности осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов выделяют два универсальных метода государственного управления – убеждение и принуждение. Как уже было отмечено, омбудсмен является магистратурой убеждения, так как посредством рекомендации Уполномоченный воздействует на чиновников силой убеждения, создавая внутренние моральные стимулы, вырабатывая потребность правомерного поведения. Омбудсмен в рекомендациях разъясняет неправомерность решений органов исполнительной власти, нарушивших и ущемивших права человека и гражданина, критикует антиобщественные поступки, показывает пути решения вопроса, приводит передовой опыт развитых стран и пр. Как мы видим, содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в воспитательной, организаторской и пропагандистской работе.

2.4 Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в области защиты прав

Защита и поощрение прав детей
Уполномоченный по правам человека уделяет особое внимание защите прав и интересов детей. Деятельность по приоритету реализуется через рассмотрение жалоб о нарушении прав детей, мониторинг детских учреждений, просветительскую, образовательную и проектную деятельность.
В 2009 г. Конвенция о правах ребенка перешагнула свой двадцатилетний рубеж. С момента ратификации Казахстаном Конвенции о правах ребенка сделано многое.
Казахстан дважды отчитался перед Комитетом ООН о правах ребенка о выполнении норм Конвенции о правах ребенка. В стране функционирует орган, основной задачей которого является реализация государственной политики по обеспечению охраны прав и законных интересов детей, это Комитет по охране прав ребенка при Министерстве образования и науки Республики Казахстан, который в 2007 г. открыл свои территориальные подразделения во всех областях Казахстана. Структурные подразделения Комитета получили название Департаментов по защите прав детей. В двух городах Казахстана созданы ювенальные суды, разрабатывается концепция ювенальной юстиции. В своем ежегодном Послании народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» Глава государства поставил ряд задач перед Правительством страны, направленных на ускоренное продвижение Казахстана в сообщество пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира. Названный документ имеет социальную направленность и, в первую очередь, в нем уделено внимание социальной защите материнства и детства посредством увеличения пособий, введения системы социального страхования беременности, родов и материнства для работающих женщин. Глобальность проблем защиты детства, безусловно, подтверждается и обсуждением вопросов, касающихся детей, на высоком международном уровне. Так, 11–12 декабря 2007 г. в Нью-Йорке в рамках 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН состоялось торжественное пленарное заседание, посвященное рассмотрению принятых мер по выполнению решений специальной сессии по положению детей в мире. Организуя данное мероприятие, международное сообщество в очередной раз подтвердило приверженность делу создания мира, пригодного для жизни детей, в котором устойчивое развитие человека при наилучшем обеспечении интересов ребенка основывается на принципах демократии, равенства, недискриминации, мира и социальной справедливости, а также значимость прав детей, их неотчуждаемый и универсальный характер, их определяющее влияние на другие права человека [56].
В указанном пленарном заседании приняла участие казахстанская делегация, в состав которой были включены два талантливых ребенка. Возглавил делегацию Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан, который выступил с докладом на пленарном заседании.
Значимым событием в сфере выполнения Казахстаном международных обязательств стало заслушивание отчета Казахстана о выполнении норм Конвенции о правах ребенка в Комитете ООН по правам детей 30 мая 2007 г. Комитет высоко оценил конструктивный диалог, состоявшийся с казахстанской делегацией и приветствовал ратификацию таких значимых международных договоров, как международные пакты о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах, а также Конвенции о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами.
В то же время в своих Заключительных рекомендациях (CRC/C/KAZ/CO/3 от 19 июня 2007 г.) Комитет констатировал, что многим из предшествующих рекомендаций (CRC/C/15/Add. 213 от 6 июня 2003 г.) не было уделено достаточного внимания, включая рекомендации относительно законодательства, независимого мониторинга, национального плана действий, семейного окружения, детей-беженцев, ювенальной юстиции, экономической эксплуатации, сексуальной эксплуатации и торговли детьми, а также уличных детей. Также в Заключительных замечаниях Комитета содержится рекомендация о необходимости разработки политики, нормативного регулирования и практики альтернативного ухода, большое внимание уделяется программам воссоединения и реабилитации.
Право ребенка расти в семье до сих пор не реализовано в стране в полной мере. Подтверждением этому служит наличие сети детских домов и других интернатных учреждений, в которых содержится порядка 16 883 детей в системе образования, 2 084 ребенка – в системе здравоохранения. Проблему усугубляет тот факт, что 80% из них – социальные сироты, т.е. дети при живых родителях.
В рамках мониторинга детских учреждений Уполномоченный по правам человека посетил дома ребенка в г. Щучинске Акмолинской области, г. Талдыкоргане Алматинской области, сотрудник учреждения Уполномоченного посетила детский дом г. Степногорска Акмолинской области. Традиционно в домах ребенка созданы наиболее благоприятные условия для детей, и финансовая поддержка осуществляется не только со стороны государства, но и со стороны спонсоров. Итоги посещений вышеназванных домов ребенка подтвердили данное убеждение: в них есть мягкие игрушки, спортивные модули, методические пособия, созданы специальные комнаты для занятий музыкой и спортом.
Штат сотрудников дома ребенка г. Щучинска укомплектован и включает 82 человека, а лимит мест для детей в данном доме ребенка – 50. На момент посещения находилось 43 ребенка, таким образом, на каждого ребенка приходится около двух человек штатного персонала. В 2011 г. в дом ребенка поступило 28 детей. Из неблагополучных семей – 24. Выбыло 37 детей. Из них усыновлено 20 детей (16 детей усыновили граждане США, 4 – жители Акмолинской области), 2 ребенка направлено в дом для детей-инвалидов, 10 детей направлено в детский дом, 4 детей забрали родители.
В ходе посещения Государственного учреждения «Дом ребенка города Талдыкоргана» главным врачом учреждения предложено рассмотреть возможность продления срока содержания детей, находящихся в домах ребенка, с 3 до 4 лет.
Необходимость продления срока мотивирована замедленным уровнем развития детей, воспитывающихся в этих закрытых учреждениях. Формирование нормальной речи у детей наблюдается в период от 3 до 3,5 лет.
Очевидно, что ранние переводы в интернатные учреждения системы образования или социальной защиты населения являются болезненными для душевного и физического состояния детей и сопровождаются их трудной адаптацией на новом месте, существенно отличающемся по условиям пребывания от прежнего. Такие выводы подтверждаются и свидетельствами других руководителей подобных учреждений.
В этой связи Уполномоченным по правам человека направлено обращение к Премьер-министру Республики Казахстан относительно целесообразности рассмотрения вопроса о продлении проживания малышей в домах ребенка до 4 лет, дав тем самым им в течение последнего года пребывания возможность подготовиться и приобрести определенные навыки для проживания в новых для них условиях. Такие последствия, как замедленное развитие детей, также свидетельствуют о том, что наилучшей средой воспитания для ребенка является семья.
Казахстан предпринимает определенные шаги по наилучшему обеспечению интересов детей-сирот посредством развития детских учреждений семейного типа, развития системы опеки и патроната, усыновления.
Казахстанское законодательство позволяет передавать детей на усыновление как гражданам Казахстана, так и иностранцам. Однако иностранное усыновление вызывает в обществе неоднозначное мнение. В этой связи Уполномоченным по правам человека была совершена поездка в США для ознакомления с процессом усыновления в их стране, личного знакомства с семьями, усыновившими детей из Казахстана, и организациями, которые занимаются усыновлением.
В продолжение данной поездки 18 июня 2012 г. Уполномоченным по правам человека и телеканалом «Астана» при поддержке представительства «Фридом Хаус Инк.» в Республике Казахстан были проведены общественные слушания на тему «Нужно ли Казахстану иностранное усыновление?».
Общественные слушания преследовали цель обсуждения права ребенка на семью, реализуемого посредством усыновления гражданами иностранного государства. Участники слушаний обсудили наиболее важные вопросы в области международного усыновления, связанные с разработкой процедуры контроля за уже усыновленными детьми, обеспечением прозрачности на всех стадиях процесса усыновления, механизмами предотвращения коррупции при процедуре усыновления.
В качестве участников общественных слушаний были приглашены депутаты Парламента, представители государственных органов, международных и неправительственных организаций, студенты столичных вузов.
Экспертами выступили представители международных организаций, занимающиеся вопросами иностранного усыновления: Ирен Стефас – адвокат, эксперт по вопросам усыновления (США), Уильям Блаккуир – председатель Национального Совета по усыновлению Международного Комитета по усыновлению и президент христианской службы «Bethany», Марина Мэйхью – президент Содружества по международному усыновлению, Ли Ален – директор отдела по сотрудничеству и политике Национального Совета по усыновлению (США). Большинство представителей государственных органов, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов иностранного усыновления, поддержали мнение об иностранном усыновлении как одной из возможностей устройства ребенка в семью. В их числе председатель Национальной комиссии по делам семьи и тендерной политике при Президенте Республики Казахстан, судьи Верховного Суда Республики Казахстан, представители Генеральной прокуратуры и Министерства иностранных дел Республики Казахстан. Основным аргументом позиции указанных органов в поддержку иностранного усыновления является возможность реализации права ребенка на семью, провозглашенного Конвенцией о правах ребенка.
Среди выступавших участников, не поддерживающих иностранное усыновление, – депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан – А.А. Айталы и Р.М. Шаекин, представители Костанайского областного суда, ряд представителей неправительственного сектора, к которым относятся 00 «Акмолинский союз многодетных матерей», городское правление филиала 00 «Казахского общества слепых» г. Астаны; Ассоциация добровольных обществ инвалидов г. Астаны и т.д. Основным аргументом сторонников данной позиции является необходимость духовного развития семьи и возможности передачи ребенка-сироты на усыновление только в Казахстане.
По итогам общественных слушаний были приняты рекомендации Парламенту, Правительству и другим уполномоченным государственным органам Республики Казахстан. Названные рекомендации были опубликованы в печатных СМИ на государственном и русском языках.
«Верховным Судом Республики Казахстан обобщена судебная практика рассмотрения дел об иностранном усыновлении. Результаты обобщения показали, что уполномоченные органы не в полной мере соблюдают требования законодательных актов» [57].
В 2012 г. в районные суды республики поступило 748 заявлений иностранных граждан об усыновлении детей, являющихся гражданами Республики Казахстан, из них рассмотрено с вынесением решения 714, в том числе с удовлетворением заявления – 713, с отказом – 1. Наибольшее количество дел рассмотрено судами Карагандинской области – 141, Костанайской – 79, г. Алматы – 77, Восточно-Казахстанской – 73, Алматинской – 61, Западно-Казахстанской областей – 57, г. Астаны – 47.
В 2011 г. в районные суды республики поступило 710 заявлений иностранных граждан об усыновлении детей, являющихся гражданами Республики Казахстан, из них рассмотрено с вынесением решения 685, в том числе с удовлетворением заявления – 685 [57].
При применении норм национального законодательства допускаются нарушения. Так, представленные документы не изучаются в должной мере и с многочисленными нарушениями направляются через Департамент консульской службы МИД РК в органы опеки и попечительства. В материалах ряда дел имеются медицинские заключения иностранных государств, представляющие собой письма врачей об отсутствии у потенциальных усыновителей болезней, которые могли бы препятствовать выполнению ими обязанностей по уходу и воспитанию приемного ребенка. Такие документы, по мнению Верховного Суда Республики Казахстан, не могут подтвердить состояние здоровья усыновителя, претендующего на международное усыновление. Верховный Суд Республики Казахстан предлагает в целях достоверности сведений о здоровье усыновителей установить проведение их медицинских освидетельствований на соответствие Перечню заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), патронат на территории республики.
Кроме того, в справках о наличии судимости у усыновителей указывается, что проверка проводилась только по учетам одного округа или штата. В некоторых из них указывается, что данная проверка не гарантирует отсутствия судимости по криминальным учетам других штатов.
По поручению Верховного Суда Республики Казахстан областными судами периодически проводится обобщение судебной практики с целью выявления фактов нарушения законности и их недопущения. 25 декабря 2006 г. принято нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан о внесении изменений и дополнений в действующее постановление Пленума Верховного Суда Республики Казахстан №17 от 22 декабря 2000 г. «О некоторых вопросах применения судами законодательства о браке и семье при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» касательно вопросов международного усыновления.
Вместе с тем с учетом особенностей задач судебной власти, одной из которых является разрешение споров, Верховный Суд Республики Казахстан полагает возможным передать разрешение вопросов международного усыновления уполномоченным органам (органам опеки и попечительства, Комитету Министерства образования), предусмотрев возможность судебного обжалования решений, действий (или бездействия) этого уполномоченного органа. Таким образом, по мнению Верховного Суда Республики Казахстан, будет повышена также ответственность уполномоченного органа государства по вопросам международного усыновления.
Обсуждение вопросов международного усыновления продолжилось в рамках встреч представителей ЮНИСЕФ и НПО «Международные Социальные Службы» (МСС) (22, 24 октября 2011 г.) и государственных органов, в том числе учреждения Уполномоченного по правам человека.
Названная международная неправительственная организация по заказу ЮНИСЕФ занимается сбором информации по вопросу усыновления в таких странах, как Россия, Молдова, Украина, Казахстан и Кыргызстан, для составления отчета, в который будут включены данные о текущей ситуации, тенденциях развития процесса международного усыновления, информация о существующих проблемах и возможных путях их решения.
Эксперты данной организации вкратце охарактеризовали мировые тенденции в области международного усыновления. Согласно исследованиям МСС принимающими странами при иностранном усыновлении являются Канада, Дания, Франция, Италия, Нидерланды, Норвегия, Испания, Швеция и США. Лидируют в данном списке, согласно статистике за 2011 г., следующие страны: США – 20 679 детей, Испания – 4 472, Франция – 3 977, Италия– 3 188 и Канада – 1 535. Максимальное количество усыновлений детей названными странами приходится на 2010 г. – 41 510 детей, тогда как в 2012 г. усыновлено 36 442 ребенка.
Потенциальные иностранные усыновители отдают предпочтение детям в возрасте от 0 до 2 лет. В сфере международного усыновления, как отметили эксперты МСС, существует ряд проблем во многих странах, которые касаются правомерности деятельности агентств по усыновлению, контроля за реализацией прав усыновленных детей, а также их возможной защиты.
Многие страны стали участниками Международной конвенции о защите детей и сотрудничестве в области иностранного усыновления, принятой в Гааге в 1993 г. Среди стран, которые не ратифицировали данный документ, – Россия, Украина, Казахстан, Эфиопия.
Право ребенка на защиту является важным моментом в обеспечении интересов ребенка согласно Конвенции о правах ребенка. Практика показывает, что наиболее эффективной является система защиты, ориентированная на детей, т.е. система ювенальной юстиции.
Комитет ООН по правам ребенка в своих Заключительных замечаниях неоднократно рекомендует Казахстану принять оперативные меры системы защиты детей в соответствии с нормами Конвенции о правах ребенка, другими стандартами ООН в области отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), Руководящими принципами ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы), Правилами ООН, касающимися защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (Гаванские правила), Руководящими принципами в отношении действий в интересах детей в системе уголовного правосудия (Венские руководящие принципы), а также рекомендациями, содержащимися в принятом Комитетом ООН Замечании общего порядка №10 (CRC/C/GC/10) о правах ребенка в рамках отправления правосудия в отношении несовершеннолетних. Кроме того, в Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка содержится рекомендация о необходимости создания адекватной системы ювенальной юстиции, включая суды по всей стране.
Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2007 г. созданы два ювенальных суда в городах Астана и Алматы. Данный факт с точки зрения обеспечения прав ребенка рассматривается в качестве позитивного. Однако созданные ювенальные суды не охватывают всех детей, вступивших в конфликт с законом, из других регионов.
Комитет ООН по правам ребенка в упомянутых Заключительных замечаниях рекомендует использовать лишение свободы только в качестве крайней меры и, когда оно все-таки используется, регулярно пересматривать вопрос о ее применении с учетом наилучших условий для ребенка. Уполномоченный по правам человека неоднократно поднимал вопрос о правомерности помещения детей в закрытые учреждения, подобные ЦВИАРН, однако до настоящего времени данный вопрос не нашел своего положительного разрешения.
По итогам посещения ЦВИАРН в г. Талдыкоргане, Уполномоченным по правам человека обращено внимание Правительства Республики Казахстан на необходимость правового разрешения вопросов раздельного содержания детей, совершивших правонарушения, от потерявшихся, брошенных и бездомных, а также передачи ЦВИАРН в гражданские органы.
Таким образом, деятельность по защите прав детей позволила определить следующие проблемы. До сих пор для Казахстана актуальным остается вопрос обеспечения права ребенка на семью. Существование интернатных учреждений в системах образования, здравоохранения и социальной защиты с контингентом свыше 17 ООО детей является тому подтверждением.
Требуют своего урегулирования и совершенствования система усыновления, в том числе и иностранного. Законодательство Казахстана позволяет передавать на усыновление иностранным гражданам казахстанских сирот, однако эта система непрозрачна. Иностранным усыновлением продолжают заниматься международные агентства, которые не аккредитованы в Казахстане и деятельность которых в настоящее время запрещена. Контроль над детьми, переданными на усыновление иностранцам, не осуществляется в должной мере. Консульские учреждения Казахстана в иностранных государствах, на которые согласно брачно-семейному законодательству возложена обязанность по обеспечению контроля за усыновленными детьми, не имеют возможности осуществлять в полной мере контроль в силу малой численности штата консульств.
До настоящего времени не получила своего повсеместного развития система патроната. Так, по информации Министерства образования и науки Республики Казахстан, за первое полугодие 2012 г. по республике на патронатное воспитание было передано 948 детей из 51 294 детей, оставшихся без попечения родителей.
Острой продолжает оставаться проблема реализации права ребенка на содержание родителями. Анализ поступающих в адрес Уполномоченного по правам человека жалоб свидетельствует о существовании проблемы невыплаты алиментов на содержание детей.
В Казахстане имеет место и проблема эксплуатации детского труда. О нарушениях прав детей в сельскохозяйственной сфере, в неформальном секторе экономики свидетельствует постоянный мониторинг средств массовой информации, официальные заявления правоохранительных органов.
Защита прав ребенка является важной составляющей обеспечения наилучших интересов ребенка. Анализ поступающих обращений и мониторинг детских учреждений, средств массовой информации указывает на существование ряда проблем в этой сфере. В отношении детей при защите их прав и интересов не применяется комплексный подход, до настоящего времени не принят программный документ, который охватывал бы детей всех категорий.
Защита и поощрение прав женщин
Гендерный состав заявителей в процентном соотношении по сравнению с предыдущим отчетным периодом остается примерно одинаковым. Женщины обращаются к Уполномоченному чаще.
В 2012 г. в аппарат Уполномоченного поступило 546 письменных обращений от женщин, что составило 43% от общего числа жалоб. С устными обращениями женщины обращаются чаще мужчин: из 398 человек 249 – женщины.
Характерными для женщин являются обращения в защиту прав детей, социальных, в том числе жилищных прав. Ежегодно значительное количество обращений от женщин в аппарат Уполномоченного поступает по проблемам взыскания с бывших мужей алиментов на содержание детей.
Вопросы защиты и поощрения прав женщин являются предметом обсуждения в ходе встреч с представителями международных организаций, а также в рамках просветительских мероприятий.
Состоялась встреча Уполномоченного по правам человека с экспертами проекта Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ) «Усиление прав человека в Центральной Азии», представителями Международного Центра по образованию в области прав человека «Эквитас» – М. Холчак, В. Назари, представителем «Эквитас» в Казахстане Т. Маркиной и заведующей отделом по человеческому измерению Центра ОБСЕ в г. Астане Э. Бенини. В рамках встречи были обсуждены цели и задачи проекта «Мониторинг прав женщин в Казахстане», реализованного в Казахстане с сентября 2011 по март 2012 г. Уполномоченный по правам человека предложил в качестве ключевой цели проекта определить необходимость продвижения прав женщин в управлении делами государства, а также привлечь представителей профильных Комитетов Палат Парламента Республики Казахстан, государственных структур, неправительственного сектора, научных кругов, СМИ к участию в проекте. В. Назари в свою очередь поддержала высказанные омбудсменом предложения и отметила, что проект будет реализовываться в свете выполнения Казахстаном Заключительных рекомендаций Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин, данных Казахстану.
Одним из мероприятий, в котором принял участие сотрудник Национального центра по правам человека, стал круглый стол на тему «Развитие женского инвалидного движения в Республике Казахстан и Центральной Азии», организованный общественным объединением «Ассоциация женщин-инвалидов «Шырак»» при поддержке Ассоциации КЮННЮС (Финляндия).
В работе круглого стола принимали участие представители Парламента, центральных исполнительных органов, координаторы проекта «Развитие женского движения в Казахстане и Центральной Азии», ассоциация КЮННЮС, представители неправительственных организаций инвалидов г. Астаны.
В ходе обсуждения были актуализированы вопросы законодательства и политики в отношении инвалидов в Республике Казахстан, участия женщин-инвалидов в Координационном Совете по делам инвалидов при Правительстве Республики Казахстан, деятельности Национального центра по правам человека в отношении людей с ограниченными возможностями, рассмотрен опыт Финляндии в развитии женского инвалидного движения, освещена деятельность женских инвалидных организаций в Республике Казахстан и Центральной Азии, актуализированы положения Конвенции о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов. Кроме того, темой дискуссий на круглом столе являлись жилищные вопросы, вопросы образования граждан с ограниченными возможностями, вопросы трудоустройства, а также возвращение льгот для инвалидов.
В рамках экспертно-аналитической деятельности учреждением Уполномоченного по правам человека подготовлены предложения к разрабатываемому Национальной комиссией по делам семьи и тендерной политике при Президенте Республики Казахстан плану мероприятий по реализации заключительных замечаний Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин по итогам рассмотрения второго периодического доклада Республики Казахстан о реализации положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
В частности, в заключительных замечаниях Комитета рекомендовано принять более активные меры по распространению информации о Конвенции, процедурах по Факультативному протоколу, общих рекомендациях Комитета и заключительных замечаниях.
В указанных целях Уполномоченным по правам человека предложено подготовить сборник нормативных правовых документов ООН по вопросам равноправия мужчин и женщин, в который будут включены, в частности, все вышеперечисленные документы для последующего распространения в государственных органах, на всех уровнях образования, среди адвокатов, судей, неправительственных организаций.
Рекомендации Комитета также касаются необходимости усиления мер по борьбе с насилием в отношении женщин. Комитет призывает обеспечить всем женщинам, являющимся жертвами бытового насилия, возможность пользоваться непосредственным доступом к средствам правовой защиты, чтобы им выдавались охранные ордера и имелось достаточно кризисных центров, куда они могут обратиться за помощью, включая юридическую, а также изучить масштабы распространения, причины и последствия бытового насилия и на основе полученных результатов провести комплексные и адресные мероприятия.
Число исследований, проведенных с целью определения масштабов распространенности различных форм насилия в отношении женщин, значительно возросло во второй половине 1990-х гг. Согласно докладу ООН за 2012 г. один опрос о насилии в отношении женщин был проведен в 71 стране и один всенародный опрос проведен в 41 стране. Вместе с тем лишь очень немногие страны собирают информацию о насилии в отношении женщин на регулярной основе, в то время как такая информация позволила бы проследить за происходящими изменениями.
Примером такого исследования, проведенного в Казахстане, может являться предварительный отчет «Мониторинг положения детей и женщин», проведенный в 2012 г. Агентством Республики Казахстан по статистике при технической и финансовой поддержке ЮНИСЕФ, ЮСАИД, ЮНФПА, МОТ и Фонда Резидента координатора ООН в Казахстане. Согласно данным отчета 10,4% женщин в возрасте 15–49 лет признали возможность того, что партнер вправе поднять на жену руку по одной из следующих причин:
– если жена выходит надолго из дома, не предупредив мужа;
– пренебрежительно относится к детям;
– противоречит мужу;
– отказывается от секса с ним;
– если у нее пригорает еда.
Самой неблагополучной в этом отношении областью является Кызылординская, где 47,6% женщин признали такую возможность (из них 28,6% считают, что муж вправе поднять руку на жену в случае ее пререкания с ним). Наибольшее число женщин (7,1%) признали возможность того, что партнер вправе поднять руку на жену по причине пренебрежительного отношения к материнским обязанностям и недостаточного ухода за детьми [69]. Градация причин, вызывающих правомочное, с точки зрения опрошенных женщин, домашнее насилие со стороны партнера, и число женщин, допускающих такую ситуацию в городских и сельских районах, почти не отличается.
С учетом изложенного необходимо приложить усилия для искоренения социальных и традиционных моделей поведения, закрепляющих стереотипность роли мужчин и женщин в семье, а также распространения представления о насилии в отношении женщин как грубого нарушения прав человека.
Стратегия тендерного равенства в Республике Казахстан на 2006–2016 гг. и План мероприятий на 2010–2013 гг. по реализации стратегии тендерного равенства в Республике Казахстан на 2006–2016 гг. определяют направления и мероприятия по обеспечению равных прав и свобод мужчин и женщин, созданию равных возможностей для их реализации в соответствии с Конституцией Казахстана, законодательством Республики Казахстан, международными обязательствами, а также с учетом сложившейся в стране ситуации.
Руководитель и сотрудники Национального центра по правам человека приняли участие в двух заседаниях Межведомственной комиссии по борьбе с незаконным вывозом, ввозом и торговлей людьми, на котором были обсуждены вопросы реализации Плана мероприятий Правительства Республики Казахстан по борьбе, предотвращению и профилактике преступлений, связанных с торговлей людьми, на 2011–2013 гг.
В соответствии с п. 14 данного Плана учреждением Уполномоченного по правам человека подготовлены и направлены в Правительство предложения по условиям внедрения в Республике Казахстан механизма перенаправления жертв торговли людьми на национальном уровне, разработанного ОБСЕ/БДИПЧ.
Концепция механизма перенаправления предлагает предоставлять возможность для предполагаемой жертвы сначала получить доступ к необходимой помощи и информации о своих правах, а затем уже принять взвешенное решение о даче показаний о совершенном против нее преступлении.
По информации, представленной Миссией международной организации по миграции в Казахстане (MOM), проблемы, с которыми сталкиваются MOM и их партнеры в ходе оказания помощи жертвам торговли людьми, заключаются в несовершенстве законодательства в области защиты жертв торговли людьми, отсутствии согласованности в деятельности заинтересованных государственных органов, отсутствии самой системы защиты жертв торговли людьми как таковой. Для создания такой системы, по мнению MOM, прежде всего, необходимы законодательные меры, достаточное финансирование государственных ведомств, которые будут заниматься вопросами защиты пострадавших от торговли людьми вне зависимости от гражданства [58].
Кроме того, остро стоит проблема финансирования мероприятий по помощи пострадавшим и их защите после их возвращения, а в особенности в период расследования соответствующих уголовных дел, равно как и в ходе и после судебных слушаний по таким делам. Пострадавшие, по различным причинам не признанные потерпевшими по уголовным делам по торговле людьми либо не обратившиеся в правоохранительные органы за защитой своих прав, находятся в еще более уязвимом положении, и единственные институты, на поддержку которых они могут рассчитывать, – это НПО и международные организации.
В соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе», пострадавшие от торговли люди подлежат государственной защите лишь на время уголовного процесса (следствия, суда) и лишь в том случае, если они были признаны потерпевшими по соответствующему уголовному делу. Учитывая, что большое количество пострадавших являются иностранными гражданами, многие факты остаются не расследованными ввиду невозможности пострадавших на достаточно длительное время процесса находиться в Казахстане.
В целях обеспечения оказания помощи пострадавшим от торговли людьми учреждением Уполномоченного по правам человека предложено использовать механизм государственного социального заказа.
В соответствии с Концепцией развития гражданского общества на 2011–2015 гг., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 г. №154, необходимо последовательно развивать финансово-договорные отношения между органами власти и институтами гражданского общества на партнерской основе.
Гражданское общество осуществляет такие функции, как содействие защите прав граждан и реализации интересов различных групп населения, оказание социальных услуг. Как показало изучение проблемы, существует потребность формирования государственного социального заказа с участием НПО для оказания помощи жертвам торговли людьми.
Согласно Закону Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», оказание помощи гражданам, пострадавшим от противоправных посягательств, относится к обязанностям органов внутренних дел.
Одной из целей Стратегии тендерного равенства в Республике Казахстан на 2006–2016 гг. является формирование в общественном сознании необходимости социального равенства мужчин и женщин во всех сферах общественной жизни. Достижению этой цели способствует освещение в средствах массовой информации тендерной проблематики. Полное и равное обладание правами человека и основными свободами является необходимым элементом для прогресса женщин. Вместе с тем в силу сложившегося стереотипа распределения социальных ролей в реальной жизни женщины имеют меньше прав и возможностей, чем мужчины. В этой связи необходимо принять меры для обеспечения гарантий равенства возможностей законодательно, отсутствия дискриминации на практике, а также по распространению правовой грамотности.
Защита и поощрение прав инвалидов
«Защита прав лиц с ограниченными возможностями является приоритетным направлением в деятельности Уполномоченного по правам человека».
Важнейшей функцией Уполномоченного в области защиты прав лиц с ограниченными возможностями является рассмотрение их жалоб и обращений. Учреждение Уполномоченного проводит систематическую работу по консультированию и оказанию юридической помощи инвалидам по вопросам реализации их прав и свобод.
В адрес Уполномоченного нередко поступают жалобы, в которых заявители просят оказать содействие в установлении или пересмотре группы инвалидности, оказать помощь в получении пособий по инвалидности. Вызывают неудовлетворение заявителей жилищные и пенсионные вопросы.
Кроме того, в отчетном периоде возросло число обращений, получаемых из стран СНГ, в которых представителями инвалидов поднимаются вопросы получения пособий по инвалидности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
По результатам анализа обращений было выявлено, что серьезной проблемой, препятствующей разрешению жалоб инвалидов, является отсутствие на практике эффективных механизмов по обеспечению защиты их прав.
По-прежнему вызывают вопросы методы проведения медико-социальной экспертизы и реабилитации.
Инвалиды не охвачены полным социальным обеспечением, протезно-ортопедическая помощь оказывается в порядке очередности.
Согласно Перечню заболеваний и расстройств здоровья, при которых показано санаторно-курортное лечение, утвержденному приказом Министра здравоохранения Республики Казахстан от 3 декабря 2003 г. №886, возможность получить санаторно-курортное лечение бесплатно или с 50-процентной скидкой имеет малая часть инвалидов. В этой связи отсутствие некоторых заболеваний в Перечне, не позволяющее получить направление в санаторий, вызывает нарекания со стороны инвалидов.
Актуален вопрос социальной защиты инвалидов в части их обеспечения жильем. В больших городах и областных центрах они практически не имеют шансов получить жилье из государственного жилищного фонда, и вынуждены годами стоять в очередях.
Не в полной мере реализуется право инвалидов на свободный выбор трудовой деятельности. Согласно Закону Республики Казахстан «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» и решениям местных исполнительных органов квота рабочих мест для инвалидов установлена в размере 3% от общей численности рабочих мест предприятий.
Между тем данная норма Закона остается нереализованной.
В современном законодательстве нормы законов во многом носят лишь декларативный характер; при осуществление личных прав и свобод инвалиды, прежде всего, сталкиваются с проблемами невозможности вести независимый образ жизни и всесторонне участвовать во всех аспектах жизни, так как они не имеют достаточно обеспеченного доступа наравне с другими к физическому окружению, транспорту, информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения.
В качестве одной из мер по решению проблем инвалидов в комплексном порядке является разработка и принятие Национальной программы по защите прав инвалидов и их интеграции в общество.
Немаловажное значение в борьбе с нарушениями прав инвалидов имеет освещение таких фактов в СМИ. Уполномоченный вправе проверить сведения о фактах нарушения прав человека и гражданина по своей инициативе, если ему стало известно об этих нарушениях, в том числе из средств массовой информации.
В 2007 г. было продолжено расследование по фактам, изложенным в статье Г.М. Выборновой «Непотопляемый», опубликованной в газете «Время» от 28 декабря 2006 г. №51 касательно неправомерных действий директора дома-интерната №2 для престарелых и инвалидов г. Тараза С. По результатам проверки Уполномоченным по правам человека было направлено обращение в Администрацию Президента Республики Казахстан, которая, в свою очередь, направила данное обращение в Генеральную прокуратуру Республики Казахстан. Генеральная прокуратура Республики Казахстан поручила проведение проверки Жамбылской областной прокуратуре. В итоге в учреждение Уполномоченного по правам человека был направлен ответ, из которого следует, что большинство фактов, в совершении которых обвиняется С, не нашли своего подтверждения.
Однако позже, по обращению медсестры Т. (Вх. 48/03–303 (7) от 30.07.07) по вопросу нанесения ей телесных повреждений С. учреждением Уполномоченного по правам человека было инициировано очередное разбирательство, которое привело к возбуждению органом финансовой полиции области уголовного дела в отношении С. по фактам злоупотребления им должностными полномочиями. В результате С. был отстранен от занимаемой должности.
На регулярной основе Уполномоченным осуществляется распространение знаний о международных стандартах в области защиты прав инвалидов с использованием возможностей средств массовой информации.
23 декабря 2006 г. сотрудник учреждения Уполномоченного по правам человека осветил вопросы обучения детей с ограниченными возможностями в передаче на телеканале «Эра ТВ». Также в информационном бюллетене «Социальная защита» №5–6 опубликовано интервью Уполномоченного по вопросам прав инвалидов; в «Юридической газете» – статья сотрудника учреждения Уполномоченного по правам человека на тему «Ратифицировать Конвенцию о правах инвалидов».
Серьезным шагом в этом направлении стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. Конвенции о правах инвалидов [59].
Текст Конвенции содержит 50 статей, направленных на защиту и поощрение прав инвалидов, ликвидацию дискриминации по отношению к ним, обеспечение их права на работу, здравоохранение, образование и полноценное участие в жизни общества, доступ к правосудию, личной неприкосновенности, свободу от эксплуатации и злоупотреблений, свободу передвижения, индивидуальную мобильность и т.д. Необходимо отметить, что Конвенция не закрепляет новых прав, а указывает пути реализации уже существующих и общепризнанных прав.
Законом Республики Казахстан «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» и другими нормативными актами установлен достаточно широкий объем прав инвалидов и государственных гарантий их реализации. Вместе с тем одной из наиболее острых проблем на сегодняшний день является проблема реализации данных прав и обеспечения социальных гарантий инвалидам.
Одним из приоритетных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека является защита прав пожилых людей. Важнейшей функцией Уполномоченного в области защиты прав пожилых является рассмотрение их жалоб и обращений.
На протяжении всего периода функционирования института омбудсмена большая часть заявлений, поступающих от пожилого населения, касается порядка назначения пенсий, социальных пособий, материальных компенсаций. Пенсия для пожилого человека в нашей стране является единственным доходом, поэтому размер пенсионных выплат имеет большое значение для лиц пенсионного возраста. С этим связано значительное количество обращений пенсионеров о несогласии с размерами пенсионных выплат. Результаты рассмотрения подобных жалоб различны и зависят от таких обстоятельств, как неоднократность обращения в уполномоченные органы, наличие подтверждающих документов, ссылки на законодательные акты и обоснование вопроса.
Кроме того, в своих обращениях пенсионеры поднимают вопросы совершенствования законодательства о пенсионном обеспечении, а также требуют пересмотра методики назначения пенсий. Согласно п. 1 ст. 61 Конституции Республики Казахстан право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента Республики Казахстан, Правительству Республики Казахстан и реализуется исключительно в Мажилисе. Уполномоченным государственным органом в сфере пенсионного обеспечения является Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. В этой связи подобные обращения направлялись в указанный государственный орган.
Следующую категорию жалоб пожилых людей составляют жалобы на необоснованное повышение коммунальных услуг и действия коммунальных служб, обращения-просьбы о выделении или улучшении жилищных условий. Анализ жалоб пенсионеров показывает, что данная категория граждан остается одной из наиболее социально уязвимых слоев населения. При этом низкий уровень способности защитить и отстоять свои права, обусловленный преклонным возрастом и слабым здоровьем, усугубляется иными объективными и субъективными факторами (дороговизна продовольственной корзины, коммунальных услуг, медикаментов, пренебрежение со стороны государственных чиновников, молодежи, зависимость от взрослых детей и внуков). Ответы уполномоченных государственных органов, осуществляющих социальную защиту пенсионеров, подтверждают формальное отношение к запросам пожилых, что не соотносится с основополагающим стандартом в сфере оказания государственных услуг – уважением человеческого достоинства и прав человека.
Широкий спектр тематики жалоб людей преклонного возраста свидетельствует о наличии определенных недостатков в государственном регулировании, на устранение которых направлены рекомендации, содержащиеся в специальном докладе Уполномоченного по правам человека «О соблюдении прав пожилых людей в Республике Казахстан», подготовленном в декабре 2011 г. в соответствии с п. 21 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 г. №947.
26 января 2007 г. в Государственном учреждении «Медико-социальное учреждение для престарелых и инвалидов города Астаны» состоялась презентация специализированного доклада Уполномоченного по правам человека «О соблюдении прав пожилых людей в Республики Казахстан».
Целью подготовки доклада являлось привлечение внимания общественности к проблемам людей пожилого возраста; повышение степени информированности общественности о проблеме демографического старения общества, индивидуальных и социальных потребностях пожилых людей, их вкладе в развитие общества, необходимости изменения отношения к пожилым людям; обеспечение людям пожилого возраста независимости, участия в общественной, экономической, культурной и духовной жизни общества, необходимого ухода, условий для реализации внутреннего потенциала и поддержания их достоинства.
Глава государства дал поручение Правительству рассмотреть рекомендации Уполномоченного по правам человека, изложенные в его специальном докладе «О соблюдении прав пожилых людей в Республике Казахстан», и принять необходимые меры.
Вместе с тем многие проблемы, которые были отражены в специальном докладе Уполномоченного по правам человека, остаются нерешенными.
Защита и поощрение прав лиц, содержащихся в местах предварительного содержания и исправительных учреждениях
Наиболее важной составляющей деятельности по защите и поощрению прав лиц, содержащихся в местах предварительного содержания и исправительных учреждениях, является мониторинг соблюдения прав лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях.
В этой связи Уполномоченный по правам человека и сотрудники аппарата посетили следственный изолятор ЕЦ-166/23 управления Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан (КУИС МЮ РК) по Акмолинской области.
По итогам осмотра жилых помещений, в которых содержатся осужденные, Уполномоченный по правам человека отметил, что администрацией учреждения созданы приемлемые условия для содержания осужденных. Вместе с тем по результатам посещения учреждения ЕЦ-166/23 Управления КУИС по Акмолинской области в адрес КУИС МЮ РК был подготовлен ряд рекомендаций по улучшению условий содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
В период с 26 по 27 ноября 2011 г. Уполномоченный по правам человека и его аппарат совместно с представителями общественных организаций в рамках программы посещения Алматинской области посетили учреждение ЛА-155/62 Управления КУИС по г. Алматы и Алматинской области (СИЗО) и изолятор временного содержания Управления внутренних дел г. Талдыкоргана (ИБС), лимит численности содержания которого составляет 45 человек, а фактически содержится 4 человека [59].
В результате мониторинга условий содержания заключенных и следственно-арестованных в СИЗО было выявлено нарушение прав осужденных на охрану здоровья. Согласно ст. 23 Закона Республики Казахстан «О порядке и условиях содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» администрация места содержания под стражей обязана обеспечивать соблюдение установленных санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований, охрану здоровья подозреваемых и обвиняемых.
В соответствии с п. 141 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов КУИС МЮ РК, утвержденных приказом и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 27 августа 2004 г. №245, амбулаторная помощь оказывается подозреваемым и обвиняемым в камерах, иных помещениях, а также в специализированных кабинетах медицинских частей следственных изоляторов.
Выявленные факты были отражены в информации Уполномоченного по правам человека по итогам посещения учреждений Алматинской области, направленной в адрес Премьер-Министра Республики Казахстан.
В ходе посещений в учреждениях уголовно-исполнительной системы были распространены 400 плакатов Уполномоченного по правам человека «Право на защиту имеет каждый» и памятки «Как подать жалобу Уполномоченному по правам человека в Республике Казахстан» с информацией о возможности обращения в национальное правозащитное учреждение. По результатам посещения учреждений уголовно-исполнительной системы, несмотря на наличие отдельных недостатков, на которых акцентируется внимание, можно сделать вывод о том, что условия содержания заключенных в исправительных учреждениях последовательно приближаются к международным стандартам. Вместе с тем письма, поступающие из исправительных учреждений, обращения родственников и представителей международных и неправительственных организаций в интересах осужденных дают основания утверждать, что лица, содержащиеся в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, продолжают оставаться уязвимыми в вопросах соблюдения фундаментальных прав человека.
Таким образом, поступавшие обращения граждан, правозащитных организаций, а также сообщения средств массовой информации свидетельствуют о том, что нарушение прав человека в местах принудительного содержания все еще носит во многом системный характер.
Несмотря на то, что действующее в стране уголовно-исполнительное законодательство в целом соответствует нормам Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными и других международных пактов, вопрос соблюдения прав и свобод человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы остается одним из наиболее острых.
В связи с этим в рамках работы по данному приоритету состоялся ряд встреч с представителями международных правозащитных организаций, дипломатических представительств иностранных государств, центральных государственных органов и НПО.
1 февраля 2012 г. в офисе омбудсмена организована встреча Уполномоченного по правам человека с представителем Ассоциации по предотвращению пыток (АПП) доктором М. Принглом. АПП принимала участие в разработке и реализации Факультативного Протокола к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания, который вступил в силу в июне 2006 г.
9 февраля и 16 марта 2012 г. в ходе встречи Уполномоченный по правам человека с Послом Италии в РК Б. Пасквуино, представителем Общины Святого Эджидио Э. Джиаллорети были обсуждены инициатива Итальянской Республики о введении всеобщего моратория на смертную казнь, представленного на рассмотрение Совета Безопасности ООН, перспективы присоединения Республики Казахстан ко второму Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах.
22 мая 2012 г. сотрудник аппарата Уполномоченного принял участие в работе международного круглого стола на тему «Совершенствование системы бесплатной юридической помощи, гарантированной государством. Институциональные и уголовно-процессуальные аспекты», организованного Верховным Судом Республики Казахстан и ОО «Союз адвокатов Казахстана». В ходе работы круглого стола был обсужден разработанный Министерством юстиции Республики Казахстан проект Концепции совершенствования системы оказания юридической помощи гражданам.
8 ноября 2012 г. в МВД РК состоялась рабочая встреча руководителя Национального центра по правам человека с вице-министром внутренних дел и членами постоянно действующей рабочей группы МВД РК по мониторингу и контролю за деятельностью полиции в сфере обеспечения конституционных прав и свобод граждан.
По итогам встречи, исходя из общего стремления сторон к максимальному обеспечению доступа к правосудию, защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также в целях содействия дальнейшему формированию гражданского общества, между Национальным центром по правам человека и Министерством внутренних дел Республики Казахстан подписан Меморандум о сотрудничестве.
Знаковым событием в деле совершенствования Республикой Казахстан механизма соблюдения и всемерной защиты прав и свобод человека и гражданина стало подписание Президентом Республики Казахстан Н.А. Назарбаевым 25 сентября 2007 г. в рамках участия в 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах и к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания.
Данный шаг свидетельствует о твердой решимости нашей страны внедрять общепризнанные стандарты в правозащитную сферу и стремлении соответствовать высоким требованиям, предъявляемым к представителям наиболее развитых государств мира.
С правозащитной точки зрения данное событие позволит более эффективно взаимодействовать в указанной сфере и, несомненно, будет способствовать дальнейшему повышению авторитета Республики Казахстан на международной арене.
Анализ деятельности Уполномоченного по правам человека позволяет сделать следующие выводы.
Несмотря на то, что действующее в стране уголовно-исполнительное законодательство в целом соответствует требованиям, сформулированным в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными и в других международных пактах, вопрос соблюдения прав и свобод человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы остается одним из наиболее острых.
Необходимо введение более широкого спектра наказаний, не связанных с лишением свободы или длительной изоляцией от общества; реальное повышение социальной защищенности и профессиональной подготовки персонала следственных изоляторов и исправительных учреждений; создание
необходимых условий для обеспечения трудовой занятости осужденных; проведение социальной работы с осужденными для оказания им помощи в приобретении социально значимых профессий, в развитии культурного, общеобразовательного и профессионального (включая заочное обучение в высших и средних специальных учебных заведениях) уровня, в поддержании и укреплении отношений с семьей, в трудовом и бытовом устройстве после освобождения.
Защита и поощрение права на свободу вероисповедания
Приоритетное внимание уделяется учреждением Уполномоченного по правам человека вопросам соблюдения права на свободу совести.
В Казахстане создан и действует Комитет по делам религий Министерства юстиции Республики Казахстан, основной задачей которого являются обеспечение реализации прав граждан на свободу вероисповедания, укрепление взаимопонимания, терпимости между религиозными объединениями различных вероисповеданий, взаимодействие их с государством, функционирует Совет по связям с религиозными объединениями при Правительстве Республики Казахстан. Развивается сотрудничество между государством и различными религиями, углубляется межконфессиональный диалог в рамках Съездов лидеров мировых и традиционных религий, укрепляется авторитет и позиции религии в гражданском обществе, возрастает количество действующих религиозных организаций.
Конституция Республики Казахстан гарантирует каждому право на свободу совести и не допускает ограничения этого права ни в каких случаях.
В адрес Уполномоченного по правам человека поступали обращения религиозного объединения «Общество сознания Кришны» с просьбой урегулировать конфликтную ситуацию, сложившуюся вокруг религиозного объединения «Общество сознания Кришны», считающего, что снос жилых строений, в которых проживали члены данного религиозного объединения, является нарушением права на свободу вероисповедания.
2 ноября 2012 г. состоялась встреча Уполномоченного по правам человека с представителями религиозного объединения «Общества сознания Кришны» в составе директора по связям с общественностью М.Г. Варфоломеевым, координатором по связям с общественностью О.Ю. Авраменко и советником по юридическим вопросам в Казахстане Е.В. Левицкой.
На встрече с представителями религиозного объединения поднимались вопросы, связанные с ситуацией, которая сложилась вокруг «Общества сознания Кришны». По мнению представителей религиозного объединения, в отношении его членов осуществляется преследование по религиозному признаку.
В свою очередь Уполномоченным было отмечено о том, что при изучении обстоятельств данной ситуации не установлено фактов нарушения прав человека на свободу вероисповедания, а решения судебных органов о сносе самовольно возведенных строений и нецелевом использовании земельных участков являются обоснованными и законными.
Уполномоченным также было отмечен факт существования и беспрепятственной деятельности на территории Казахстана 10 религиозных объединений «Общества сознания Кришны».
Представителям религиозного объединения было дано разъяснение о том, что в соответствии с п. 18 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 г. №947, Уполномоченный по правам человека не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов и рассматривать обращения, связанные с несогласием с вынесенными судебными решениями [59].
В этой связи Уполномоченным по правам человека было рекомендовано использовать имеющиеся средства правовой защиты, предусмотренные гражданско-правовым законодательством путем обжалования имевших место судебных решений в вышестоящей инстанции.
Остаются актуальными вопросы реализации гражданами своего права на объединение в религиозное сообщество в связи с законодательной нормой об обязательной регистрации религиозных объединений.
Тема необходимости пересмотра и устранения ограничительных норм для реализации свободы совести в национальных законодательствах государств является одной из актуальных тем в повестке дня международных форумов ОБСЕ.
29–30 марта 2012 г. Уполномоченный по правам человека принял участие в дополнительном совещании ОБСЕ по человеческому измерению на тему «Свобода собрания, объединения и выражения: поощрение полного и равного участия в плюралистических обществах». В его работе приняли участие порядка 200 представителей государственных органов, правозащитников и журналистов стран – участников ОБСЕ, в том числе и казахстанская делегация, которую возглавил Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан.
Целью совещания стало изучение вызовов, с которыми сталкиваются государства – участники ОБСЕ при обеспечении прав на свободу собраний, объединений и выражения, и поиск способов их преодоления. Основным и ориентирующим на ближайшее время стало мнение о необходимости отказа от института регистрации общественных организаций, средств массовой информации и собраний и перехода к уведомительному характеру при реализации прав, заявленных на совещании.
Кроме того, 30 марта 2012 г. состоялась встреча Уполномоченного по правам человека и представителя Министерства юстиции Республики Казахстан с членом управляющего органа Международного общества сознания Кришны (ИСККОН) г-ном Говиндой Свами и Председателем общественного объединения «Алматинский Хельсинкский комитет» Н.К. Фокиной, в ходе которой представители общественных объединений были проинформированы о возможных вариантах решения вопроса компенсации сносимого жилья, принадлежащего членам «Общества сознания Кришны» в Казахстане.
В мае 2012 г. сотрудник учреждения Уполномоченного по правам человека принял участие в работе круглого стола на тему «Свобода вероисповедания и религиозных объединений: международные стандарты и законодательство Республики Казахстан», организаторами которого являлись БДИПЧ/ОБСЕ, Центр ОБСЕ в Алматы, Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, Алматинский Хельсинкский комитет. Целью организации круглого стола стало обсуждение основных проблем имплементации положений Международного пакта о гражданских и политических правах и документов ОБСЕ в сфере свободы мысли, совести, религии и убеждений.
По итогам мероприятия участниками приняты рекомендации, направленные на усиление защиты свободы мысли, совести, религии и убеждений в соответствии с международными стандартами.
Уполномоченный по правам человека принял участие в заседании Совета по связям с религиозными объединениями при Правительстве Республики Казахстан, основной целью которого является выработка предложений и рекомендаций по вопросам государственной политики в области обеспечения прав граждан Республики Казахстан на свободу вероисповедания, укрепления духовного согласия в обществе и гармонизации межконфессиональных отношений. Принимая во внимание, что обеспечение мирного сосуществования религий является важнейшей доминантой безопасности, необходимо более продуктивно использовать потенциал существующих государственных структур в целях соблюдения международных стандартов прав человека на свободу совести.
Защита и поощрение прав лиц, содержащихся в психиатрических учреждениях
Уполномоченный по правам человека в целях осуществления правозащитного мониторинга посетил Областной психоневрологический диспансер в Акмолинской области и Талдыкорганский региональный психоневрологический диспансер в Алматинской области.
Мониторинг условий содержания данной категории лиц показал, что учреждение «Акмолинский областной психиатрический диспансер» ощущает острую нехватку в медицинском персонале. Количество вакантных должностей врачей-психиатров – 9. Тогда как Принципами защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи, принятыми на 75 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН регламентировано, что психиатрическое учреждение должно иметь доступ к тем же ресурсам, также как и любое другое лечебное заведение, включая, в частности, достаточное количество квалифицированного медицинского персонала и других соответствующих специалистов и адекватные помещения для обеспечения каждому пациенту условий для уединения и проведения необходимого и активного курсов лечения.
В соответствии с Правилом 19 обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятых резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г., государствам следует обеспечить, чтобы все органы, ответственные за предоставление услуг инвалидам, осуществляли должную подготовку своего персонала. Врачи Акмолинского областного психиатрического диспансера проходят повышение квалификации в учреждениях образования Казахстана. Вместе с тем Уполномоченный по правам человека отметил, что соответствующим государственным органам необходимо изыскивать возможности для направления медицинских работников в зарубежные научные центры и клиники для повышения квалификации.
Результаты мониторинга учреждения позволяют сделать общий вывод о том, что больница финансируется только по основным статьям расходов: питание, лекарства, обеспечение санитарно-гигиенических требований. На все остальные статьи, не менее важные, средств выделяется недостаточно.
Между тем положение с обеспечением медицинскими и социальными услугами других категорий населения в иных учреждениях здравоохранения и социальной защиты заметно отличается в лучшую сторону, тогда как исключения в данной сфере услуг с правозащитной точки зрения неприемлемы.
Следует особо обратить внимание всех ответственных государственных органов и должностных лиц на то, что в соответствии с Принципом 1 ко всем лицам, которые страдают психическим заболеванием или считаются таковыми, следует относиться гуманно и с уважением к неотъемлемому достоинству человеческой личности. Все лица, которые страдают психическим заболеванием или считаются таковыми, имеют право на защиту от экономической, сексуальной и других форм эксплуатации, злоупотреблений физического или иного характера и обращения, унижающего человеческое достоинство.
В целом, обобщая результаты проведения мониторинга по областям и рассмотрения жалоб, можно выделить следующие моменты, нуждающиеся в разрешении. По мнению Г.К. Мурзатаевой «в целях более эффективной защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, необходимо принять ряд мер по улучшению финансирования учреждений, оказывающих помощь гражданам данной социально уязвимой группы. Нуждается в регулярном уточнении и пересмотре список медицинских препаратов, которые медицинские психоневрологические учреждения применяют в процессе лечения, это связано с тем, что в мировой практике постоянно совершенствуются и запускаются в применение более эффективные препараты.
Следует модернизировать корпуса больницы, проведя капитальный ремонт и реконструкцию зданий и / или осуществить пристройку новых корпусов в целях учета потребностей психически нездоровых инвалидов».
Руководителям специализированных учреждений следует принимать меры по повышению квалификации медицинского персонала, чтобы удовлетворить потребность в медицинской помощи психически нездоровых людей, в том числе повышать квалификацию медицинских работников учреждения в зарубежных специализированных центрах и клиниках. Возможно, следует пересмотреть штатное расписание учреждений в сторону значительного увеличения медицинских работников, в том числе узких специальностей. Необходимо обеспечить возможность неправительственным общественным организациям, религиозным объединениям посещать данное учреждение с целью обеспечения соблюдения и защиты прав опекаемых лиц.
Защита и поощрение прав беженцев и мигрантов
Уполномоченным по правам человека придается большое значение соблюдению и актуализации необходимости выполнения международных обязательств в области защиты прав беженцев и мигрантов как одному из приоритетных направлений своей деятельности. В 2011 г. работа по данному направлению более подробно освещена в специализированном докладе Уполномоченного по правам человека «О соблюдении прав беженцев и оралманов в Республике Казахстан».
Проблематика прав беженцев и мигрантов является приоритетной для учреждения Уполномоченного по правам человека и в плане развития международного сотрудничества.
Постоянными партнерами Уполномоченного в осуществлении целей по защите прав беженцев и мигрантов являются такие организации, как Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), ОБСЕ, Международная организация по миграции, с которыми налажено конструктивное сотрудничество, осуществляется взаимодействие и информационный обмен по вопросам прав мигрантов и беженцев.
Так, 12 февраля 2011 г. состоялась встреча Уполномоченного с Главой Представительства УВКБ ООН в Республике Казахстан С. Дюбоном и главой офиса УВКБ ООН в г. Астане Б. Койичем, в ходе которой были обсуждены вопросы дальнейших перспектив сотрудничества между организациями и дальнейшие планы по реализации совместных проектов.
13 ноября 2011 г. Уполномоченный по правам человека встретился с Верховным Комиссаром ООН по делам беженцев А. Гуттересом. В ходе встречи стороны обсудили вопросы, связанные с укреплением сотрудничества национального правозащитного учреждения и Управления Верховного Комиссара по делам беженцев ООН. А. Гуттерес был ознакомлен с проводимым в учреждении омбудсмена анализом текущего состояния прав беженцев в Республике Казахстан на основе мониторинга соблюдения прав беженцев в тех областях, в которых проживает наибольшее количество представителей данной социально уязвимой группы населения, с ходом реализации проекта «Деятельность по укреплению институционального развития потенциала с целью усиления системы убежища в Центральной Азии», финансируемого Европейским Союзом и УВКБ ООН.
Учреждением Уполномоченного продолжалась реализация проекта «Деятельность по укреплению институционального развития и потенциала с целью усиления системы убежища в Центральной Азии», финансируемого УВКБ ООН и Европейским Союзом, направленная на решение проблем защиты прав беженцев и оралманов. С целью изучения ситуации с соблюдением и защитой прав указанной категории лиц были осуществлены мониторинговые поездки в Алматинскую, Западно-Казахстанскую, Восточно-Казахстанскую, Карагандинскую, Северо-Казахстанскую, Южно-Казахстанскую области, проведены тематические тренинги и семинары с привлечением сотрудников компетентных государственных органов. Значимым результатом проекта стала информационная компания о правах беженцев, включающая распространение плакатов (более 5 ООО), информационных брошюр (более 32 ООО) и трансляцию телевизионного ролика на телеканалах «Хабар» и «Казахстан», приуроченную ко Всемирному дню беженцев.
Являясь участником Конвенции о статусе беженцев и Протокола к ней, Казахстан принял обязательство обеспечивать защиту беженцам и лицам, ищущим убежище, во время их нахождения на территории республики. В Казахстане принят ряд программных документов по обеспечению прав мигрантов: Концепция миграционной политики Республики Казахстан от 5 сентября 2000 г., Отраслевая программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 гг. от 29 октября 2001 г. В целях повышения уровня информированности общественности о международных стандартах обеспечения прав беженцев и мигрантов в отчетном периоде были приняты меры по освещению вопросов, связанных с правами беженцев и мигрантов, в средствах массовой информации. Большое значение придается взаимодействию учреждения Уполномоченного по правам человека с неправительственными организациями. Сотрудник Национального центра по правам человека принял участие в заседании круглого стола на тему «Возвращение этнических казахов на историческую родину: опыт, проблемы, перспективы», организованного Объединением юридических лиц «Гражданский альянс Казахстана». Целью данного мероприятия явилось обсуждение вопросов содействия интеграции оралманов в современное казахстанское общество в рамках подготовки «Концепции возвращения этнических казахов в Республику Казахстан на 2008–2015 годы». В ходе обсуждения участники пришли к выводу, что, несмотря на меры, предпринимаемые государством, процесс репатриации не имеет системной и комплексной формы и нуждается в долгосрочной государственной политике по интеграции оралманов в современное казахстанское общество. По итогам круглого стола участники выработали рекомендации, в частности, о необходимости разработки Плана мероприятий по реализации Концепции возвращения этнических казахов на историческую родину на 2008–2015 годы, учету расходов, связанных с проведением новой политики по ускоренной репатриации этнических казахов, в бюджете страны, использованию международного опыта репатриации стран России, Германии, Израиля и др.

3. Экспертно-аналитическая деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

3.1 Работа Уполномоченного по правам человека по совершенствованию законодательства

Экспертно-аналитическая деятельность и содействие совершенствованию законодательства, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, является одним из приоритетов в деятельности Уполномоченного.
Оценка законопроектов не только с точки зрения правового качества, но и общепризнанных принципов и норм международного права позволяет выявлять недостатки в правовом регулировании и обращаться с предложениями по их устранению.
Качественное законодательство возможно при условии широкого применения в практике правозащитной экспертизы, позволяющей определять социальную направленность разрабатываемых нормативных правовых актов, устанавливать соответствие правовых норм международным обязательствам в области прав человека, предлагать меры по обеспечению их признания и соблюдения. Областями, актуальными для совершенствования законодательства, затрагивающего конституционные права граждан, являлись, в первую очередь, вопросы укрепления институтов демократии, государственной социальной политики и общественной безопасности.
В 2007 г. проведен анализ проектов Законов Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», разработаны предложения к проекту Закона «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам приведения системы действующего законодательства Республики Казахстан в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан», подготовлены экспертные заключения относительно необходимости законодательного регулирования проведения общественного мониторинга изоляторов временного содержания, а также по вопросу реализации прав граждан на обращения в государственные органы [59].
Приоритетным направлением развития законодательства стала разработка пакета нормативных правовых документов по реализации конституционной реформы.
Учреждением Уполномоченного были подготовлены предложения к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам приведения системы действующего законодательства Республики Казахстан в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан», разработанного Министерством юстиции Республики Казахстан. В частности, в этих целях были предложены изменения и дополнения в конституционные Законы «О судебной системе и статусе судей», «О Конституционном Совете Республики Казахстан» и законы Республики Казахстан «Об общественных объединениях», «О Прокуратуре», Уголовный кодекс Республики Казахстан.
В статье 1 Конституции Республики Казахстан провозглашается: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является основополагающим в деятельности государства во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере обеспечения национальной безопасности. Именно с учетом этого принципа учреждением Уполномоченного по правам человека был рассмотрен проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оперативно-розыскной деятельности».
В частности, законопроект предусматривает новые полномочия по проведению оперативно-розыскных мероприятий, заключающиеся в негласном прослушивании телефонных переговоров, негласном снятии информации с компьютерных систем, наблюдении, проникновении в жилые помещения, т.е. целый спектр мер, затрагивающих гарантированную Конституцией неприкосновенность частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных сообщений и почтовых отправлений, а также право на неприкосновенность жилища. Законопроектом введено разделение на общие и специальные оперативно-розыскные мероприятия. При этом для специальных требуется санкционирование прокурора, для общих – нет. В то же самое время ряд мероприятий, для которых раньше требовалась санкция прокурора, переведен в раздел специальных: это негласное наблюдение, снятие информации с компьютерных систем и ряд других, затрагивающих неприкосновенность частной жизни.
Кроме того, если по действующему закону прокурор дает санкцию на специальные оперативно-розыскные мероприятия для выявления, предупреждения и раскрытия только тяжких и особо тяжких преступлений, то согласно проекту закона санкция выдается и для предупреждения и раскрытия преступлений средней тяжести, и, что еще более существенно, – для установления местонахождения обвиняемых, скрывшихся от следствия, дознания и суда, а также лиц, уклоняющихся от уголовной ответственности и без вести пропавших. Аргументируется это тем, что наибольшее число преступлений составляют преступления средней тяжести, однако ни в одном документе, сопровождающем законопроект, не упоминается о неприкосновенности частной жизни.
Принятие законопроекта в предложенной редакции поставит граждан в условия постоянного нарушения их конституционных прав. Для устранения указанных проблем Уполномоченным была дана критическая оценка законопроекта в выступлениях на страницах республиканской газеты «Казахстанская правда» и в интервью ряду других средств массовой информации.
Адекватное реагирование со стороны государственных органов на предложения Уполномоченного, связанные с регулированием прав человека, должно способствовать формированию правовых условий, необходимых для достижения целей устойчивого социального развития и обеспечения гарантий безопасности личности от принятия законов, нарушающих права человека.
Заслуживают внимания и поддержки предложения, направленные на укрепление института убежища в Казахстане, в проекте Закона Республики Казахстан «О беженцах». Сотрудники Национального центра по правам человека участвовали в шести заседаниях рабочей группы по подготовке данного законопроекта. Принимая во внимание, что Казахстан присоединился к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, разработка названного законопроекта является значительным шагом по имплементации международных стандартов соблюдения прав человека в национальное законодательство.
Основными условиями обеспечения эффективности законодательства является осуществление мониторинга последствий реализации законов. По итогам такого мониторинга с целью повышения уровня правовых гарантий участников правоотношений могут быть внесены изменения и дополнения в действующие законы, приняты подзаконные акты, дополнительные меры по разъяснению возможностей, предоставленных новым законодательством.
Не менее важным направлением работы учреждения Уполномоченного является подготовка экспертных заключений по вопросам, связанным с различными аспектами правоприменительной деятельности. Среди государственных органов, обратившихся к учреждению Уполномоченного с просьбой об экспертном анализе: Администрация Президента Республики Казахстан, Конституционный Совет Республики Казахстан, министерства иностранных дел, юстиции, образования и науки.
По просьбе Конституционного Совета Республики Казахстан учреждением Уполномоченного было подготовлено экспертное заключение по обращению депутатов Парламента Республики Казахстан об официальном толковании пункта 3 статьи 26 и пункта 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан, касающихся пределов ограничения права собственности на землю.
В Администрацию Президента Республики Казахстан подготовлена информация об исполнении Плана осуществления контроля за выполнением мероприятий по реализации рекомендаций Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики государственными служащими.
В Правительство Республики Казахстан направлены предложения по условиям внедрения в республике механизма перенаправления жертв торговли людьми на национальном уровне, разработанного ОБСЕ/БДИПЧ, в соответствии с п. 14 Плана мероприятий Правительства Республики Казахстан по борьбе, предотвращению и профилактике преступлений, связанных с торговлей людьми, на 2006–2008 гг.
В Министерство юстиции направлены следующие аналитические материалы:
– во исполнение п. 6 Комплексного плана мероприятий по продвижению заявки Республики Казахстан на председательство в ОБСЕ в 2009 г., утвержденного Руководителем Администрации Президента Республики Казахстан А.Р. Джаксыбековым от 2 апреля 2007 г. №93–6/15–66, подготовлен анализ соответствия национального законодательства международным обязательствам Казахстана и таким договорам в области прав человека, как Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция МОТ о минимальном возрасте для приема на работу №138, Конвенция МОТ о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда №182, Конвенция о статусе беженцев и Протокол, касающийся статуса беженцев;
– предложения, касающиеся механизма представления этнических групп в государственных органах. В заключении был представлен международный опыт по представительству национальных меньшинств в органах власти, дана оценка институту квотирования;
– заключение касательно Государственной программы по обеспечению свободы вероисповедания и совершенствованию государственно-конфессиональных отношений в Республике Казахстан на 2007–2009 гг. В заключении называются недостатки программы, которые могут привести к ограничениям прав верующих, приводятся рекомендации по совершенствованию работы с религиозными группами.
Подготовлено заключение по проекту постановления Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Программы «Дети Казахстана» на 2007–2011 гг.», разработанному Министерством образования и науки Республики Казахстан.
Кроме того, предложено предусмотреть в плане мероприятий по реализации программы «Дети Казахстана» меры по исполнению заключительных замечаний Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения первоначального доклада Казахстана, в частности, по проведению тренинга для правоохранительных должностных лиц, разработке всесторонней программы по борьбе с трафиком, детской проституцией и другими формами сексуальной эксплуатации, стратегией по борьбе с возрастающим количеством уличных детей.
Учреждение Уполномоченного принимает участие в выполнении Плана реализации индивидуального плана действий партнерства Казахстана с НАТО. Информация о выполнении мероприятий, предусмотренных Планом, направлена в Министерство иностранных дел Республики Казахстан.
По просьбе Чрезвычайного и Полномочного Посла Республики Казахстан в Республике Польша в связи с подготовкой к ежегодному совещанию ОБСЕ направлена информация о работе учреждения омбудсмена по продвижению равенства полов.
Рассмотрен проект доклада о мерах, предпринятых Республикой Казахстан по осуществлению положений Международного пакта о гражданских и политических правах. По итогам анализа отмечена необходимость детализированного дополнения проекта доклада с учетом Руководящих принципов ООН по составлению страновых отчетов по Международному пакту о гражданских и политических правах CCPR/C/66/GUI/Rev.2. В частности, проект рекомендовано дополнить информацией о реализации прав и свобод, прогрессе, достигнутом государством по обеспечению прав, мерах, предпринятых по выполнению норм Международного пакта о гражданских и политических правах.
Привлечь большего внимания государственных органов к учету прав и свобод человека и гражданина позволяет участие Уполномоченного по правам человека и сотрудников его аппарата в работе консультативно-совещательных органов при Правительстве Республики Казахстан.
Важным направлением экспертно-аналитической деятельности стала работа в составе Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан, в состав которой включен руководитель Национального центра по правам человека. На заседаниях комиссии была представлена позиция учреждения Уполномоченного по следующим законопроектам: «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования судебной системы, упрощения судопроизводства и обеспечения открытости и прозрачности судов», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией», а также по вопросам введения института частных судебных исполнителей, внесению изменений в пенсионное законодательство и др.
В рамках исполнения решений Межведомственной комиссии по международному и гуманитарному праву и международным договорам подготовлена информация о деятельности учреждения Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан по рассмотрению жалоб и реагированию на случаи нарушения прав для включения в проекты докладов о выполнении Республикой Казахстан Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международного пакта о гражданских и политических правах, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Кроме того, подготовлена информация о ходе реализации Национального плана действий по образованию в области прав человека, а также предложения для включения в План мероприятий по реализации рекомендации 45-й сессии Комитета ООН по правам ребенка.
Уполномоченный по правам человека регулярно принимает участие в заседаниях Конституционного Совета Республики Казахстан при обсуждении норм Конституции, касающихся прав человека. В целях организации совместных и скоординированных действий всех государственных органов Республики Казахстан по исполнению Плана мероприятий по борьбе, предотвращению и профилактике преступлений, связанных с торговлей людьми на 2006–2008 гг., утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 апреля 2006 г. №261, сотрудник Национального центра по правам человека включен в рабочую группу по активизации взаимодействия, обмена информацией и координации совместных действий по противодействию торговле людьми, в том числе несовершеннолетними; незаконной деятельности по усыновлению (удочерению); незаконной деятельности по изъятию органов человека для трансплантации; незаконной деятельности по трудоустройству граждан Республики Казахстан за рубежом и др. Возросло количество запросов государственных органов с просьбами оказания экспертного консультирования по вопросам прав человека, в частности, подготовки страновых докладов и реализации международных стандартов.

3.2 Сотрудничество Уполномоченного по правам человека с государственными органами

Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан постоянно уделяет внимание укреплению сотрудничества с государственными органами в сфере защиты прав и свобод граждан.
Формы и механизмы сотрудничества в целях защиты и поощрения прав и свобод человека с государственными органами разнообразны: работа по обращениям граждан, мониторинг соблюдения прав человека в регионах, представление экспертных заключений, проведение совместных просветительских мероприятий, участие в работе межведомственных органов [60].
Одной из наиболее эффективных моделей согласованного функционирования и взаимодействия является деятельность консультативно-совещательных органов при Президенте Республики Казахстан и Правительстве Республики Казахстан.
Уполномоченный по правам человека принял участие в четырех заседаниях Высшего Судебного Совета Республики Казахстан, заседании Комиссии по вопросам помилования при Президенте Республики Казахстан, в работе круглых столов, организованных Комиссией по правам человека при Президенте Республики Казахстан, по темам; «Конституционная реформа и механизмы укрепления прав человека», «Доступ граждан к правосудию: пути развития законодательства Республики Казахстан», «Ратификация Факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах в Республике Казахстан: изучение опыта».
Повышению возможностей для реализации потенциала личности, гарантий ее защищенности, созданию условий для развития институтов гражданского общества способствовала работа межведомственных комиссий при Правительстве Республики Казахстан по вопросам законопроектной деятельности, по международному гуманитарному праву и международным договорам по правам человека, по вопросам борьбы с незаконным вывозом, ввозом и торговлей людьми, по изучению вопроса об отмене смертной казни в республике, Координационного совета – по взаимодействию с неправительственными организациями, Совета по связям с религиозными объединениями, в работе которых приняли участие Уполномоченный и руководитель Национального центра по правам человека.
Развивается диалог и сотрудничество между учреждением Уполномоченного и Парламентом Республики Казахстан. Уполномоченный и руководитель Национального центра по правам человека принимали участие в сессиях Парламента Республики Казахстан и трех международных научно-практических конференциях по темам: «Повышение социальной ориентированности и эффективности государственного и местных бюджетов в интересах детей и семьи в Республике Казахстан»; «Конституционная реформа и углубление демократических процессов в Казахстане», «Казахстанский парламентаризм: состояние и перспективы развития», организованных Парламентом Республики Казахстан.
Продолжилось конструктивное сотрудничество с Верховным Судом Республики Казахстан. Уполномоченный принял участие в презентации отчета «Результаты мониторинга судебных разбирательств в Республике Казахстан в 2011–2012 гг.», подготовленного БДИПЧ/ОБСЕ. В своем выступлении омбудсмен отметил, что проблемы судебно-правовой системы постепенно решаются во многом благодаря тому, что суд начал изучение собственной работы, а также открытости казахстанского суда перед экспертами международных организаций.
Сотрудничество учреждения Уполномоченного по правам человека с Генеральной прокуратурой Республики Казахстан способствует созданию условий для более эффективного внедрения общепризнанных международных норм и стандартов в области прав и свобод человека в правовую систему республики. Помимо совместной работы по проверке и расследованию фактов нарушений прав граждан, в течение отчетного года сотрудники Национального центра по правам человека участвовали в работе Подкомитета по правосудию и правопорядку «Республика Казахстан – Европейский Союз». На заседаниях Подкомитета были обсуждены, в частности, стратегия Европейского Союза для Центральной Азии в области правосудия и правопорядка, вопросы обеспечения прав человека и безопасности.
Конструктивное сотрудничество в области мониторинга соблюдения прав человека и реализации международных договоров сложилось между учреждением Уполномоченного по правам человека и Министерством юстиции Республики Казахстан. Комитет уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан содействует проведению мониторинга в пенитенциарных учреждениях, своевременно реагирует на рекомендации Уполномоченного, направленные по результатам проведенного мониторинга. Сотрудники учреждения Уполномоченного, в свою очередь, в течение отчетного периода привлекались к участию в заседаниях рабочей группы по обсуждению Доклада о выполнении Республикой Казахстан Международного пакта о гражданских и политических правах. Для включения в проект Доклада были подготовлены предложения с учетом Руководящих принципов ООН по составлению страновых отчетов по Международному пакту о гражданских и политических правах CCPR/C/66/GUI/Rev.2, а также краткая информация о деятельности учреждения Уполномоченного по рассмотрению жалоб и реагированию на случаи нарушения прав.
Стратегия развития предполагает поиск механизмов консолидации органов власти всех уровней и институтов гражданского общества. Важным партнером учреждения Уполномоченного по правам человека в этом вопросе является Министерство культуры и информации Республики Казахстан. Уполномоченный, руководитель и сотрудники Национального центра по правам человека принимали участие в республиканском семинаре-совещании на тему «Концепция развития гражданского общества: новая форма государственно-гражданского партнерства»; Международной конференции на тему «Стратегия «Казахстан-2030»: итоги первого десятилетия и перспективы»; III Гражданском форуме, организованных Министерством информации и культуры.
Вопросы выполнения международных обязательств в области защиты детства являются основными при взаимодействии с Министерством образования и науки Республики Казахстан. В отчетном периоде учреждением Уполномоченного по правам человека была подготовлена информация и предложения к следующим документам:
– второму и третьему периодическому докладу Казахстана о выполнении норм Конвенции о правах ребенка. Информация затрагивала вопросы правозащитного мониторинга детских учреждений, сотрудничества с международными организациями, просветительской и образовательной деятельности, работы по совершенствованию законодательства и проектной работы, проделанной учреждением Уполномоченного по правам человека за 2011 г.;
– проекту Национального плана действий по реализации норм Конвенции о правах ребенка. Рекомендации затрагивали вопросы учреждения Уполномоченного по правам ребенка как заместителя Уполномоченного по правам человека;
– Плану мероприятий по реализации Национального плана действий по образованию в области прав человека в Республике Казахстан на 2011–2012 гг., утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2011 г. №629.
На постоянной основе осуществляется взаимодействие с Министерством иностранных дел Республики Казахстан по вопросам подготовки и участия в международных форумах ОБСЕ и ООН, а также выполнения международных правозащитных договоров.
Выводы и рекомендации научно-практических конференций определяют ключевые элементы и приоритетные направления правового развития страны. В целях учета правозащитного критерия и в перспективе сотрудники Национального центра по правам человека принимают участие в конференциях, организуемых государственными органами. Так, представители учреждения Уполномоченного приняли участие в следующих научно-практических конференциях:
– «Проблемы совершенствования исполнительного производства: опыт и перспективы развития», организованной Верховным Судом Республики Казахстан;
– «Теоретические проблемы развития системы законодательства Казахстана: тенденции и перспективы», организованной Министерством юстиции Республики Казахстан;
– «Актуальные проблемы совершенствования прокурорского надзора, предварительного расследования по уголовным делам и уголовно-исполнительного законодательства в свете конституционных преобразований», организованной Генеральной прокуратурой Республики Казахстан;
– «Научно-практической конференции, посвященной 15-летию вступления Казахстана в ООН», организатором которой выступило Министерство иностранных дел Республики Казахстан.
Повышению эффективности взаимодействия Уполномоченного с государственными органами способствует заключение соглашений о сотрудничестве. В 2004 г. были подписаны Соглашение о формах взаимодействия Уполномоченного по правам человека и Генеральной прокуратуры Республики Казахстан в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, Соглашение о взаимодействии между Уполномоченным по правам человека и Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан в целях защиты экономических и социальных прав граждан.
Согласно положениям данных соглашений стороны осуществляют сотрудничество в таких направлениях, как проведение мониторинга соблюдения прав человека; проведение проверок по жалобам граждан; информационно-просветительская работа в сфере прав человека; совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере прав человека; изучение международного опыта и подготовка предложений по имплементации международных норм по правам человека в национальное законодательство; создание совместных рабочих групп для рассмотрения жалоб граждан и др.
Уполномоченный принял участие в трех заседаниях Конституционного Совета Республики Казахстан, который, в свою очередь, традиционно выступает соорганизатором такого важного просветительского мероприятия учреждения Уполномоченного по правам человека, как Августовские чтения, посвященные Дню Конституции Республики Казахстан. Проведение чтений служит реализации одной из ключевых задач Уполномоченного – распространению в обществе знаний о правах и свободах человека, в частности, конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность государственных органов.
В V Августовских чтениях, посвященных Дню Конституции Республики Казахстан, по теме «Конституционный принцип неприкосновенности человеческого достоинства» приняли участие представители Администрации Президента, консультативно-совещательных органов при Президенте, Парламента, Верховного Суда, члены Конституционного Совета Республики Казахстан, должностные лица центральных государственных органов, представители научных и академических кругов, международных организаций, дипломатических представительств иностранных государств, общественных объединений, члены экспертного и Консультативного советов при Уполномоченном по правам человека.
Участие в работе межведомственных органов, проведение различных просветительских мероприятий, в ходе которых были выработаны конкретные предложения, способствовали осмыслению потребности по обеспечению прав человека в законодательной и правоприменительной практике в соответствии с международными стандартами.
Вместе с тем имеются трудности в обеспечении учета рекомендаций общественных слушаний, круглых столов, крупных научно-практических конференций в законодательной деятельности. Актуальными для решения в рамках сотрудничества с государственными органами остаются вопросы обеспечения верховенства принципов и норм международного права, их имплементации в национальное законодательство и применения в практической деятельности.

3.3 Просветительская и образовательная деятельность Уполномоченного по правам человека и работа со средствами массовой информации

Образовательная и просветительская деятельность является одной из важнейших функций национальных правозащитных учреждений в соответствии с Парижскими принципами. Для правозащитных учреждений важно не только защитить и восстановить нарушенные права, но и предоставить самому населению необходимые знания для защиты прав. В этих целях учреждение омбудсмена проводит правозащитные акции и мероприятия, распространяет информационные материалы, участвует в мероприятиях государственных, неправительственных и международных организаций.
Учреждением Уполномоченного по правам человека были проведены мероприятия, приуроченные к таким правозащитным датам, как Международный женский день, Международный день защиты детей, День Конституции Республики Казахстан.
Просветительской цели повышения тендерной культуры общества была посвящена передача «Назар» на телеканале «Казахстан» с участием Уполномоченного по правам человека. В ходе диалога Уполномоченный отметил важное значение участия женщин на равной основе и в равном качестве в создании справедливого социального общества и проведении реформ в стране.
К Международному Дню защиты детей было приурочено проведение общественных слушаний на тему «Нужно ли Казахстану иностранное усыновление?». Общественные слушания способствовали актуализации международных стандартов обеспечения права ребенка на семью, привлечению внимания общественности и представителей государственных органов к необходимости совершенствования и развития в Казахстане механизмов реализации права ребенка на семью. Проведение данного мероприятия послужило основой для реализации новой формы сотрудничества со средствами массовой информации в виде выпуска совместной передачи.
Самым крупным просветительским мероприятием, организованным учреждением Уполномоченного по правам человека совместно с Конституционным Советом Республики Казахстан при поддержке Программы развития ООН, стали V Августовские чтения, посвященные Дню Конституции Республики Казахстан.
Целью проведения Августовских чтений является привлечение внимания общественности к значимости конституционных прав граждан как высших ценностей правового демократического государства и гражданского общества.
Традиционно Августовские чтения проводились в преддверии Дня Конституции Республики Казахстан в формате однодневной конференции. На этот раз обсуждение конституционного принципа неприкосновенности человеческого достоинства широко освещалось в СМИ. В течение месяца на страницах республиканской газеты «Казахстанская правда» в форме диалогов между Уполномоченным по правам человека и представителями законодательной и судебной власти, консультативно-совещательных органов при Президенте Республики Казахстан, академических кругов были обсуждены различные аспекты реализации названного конституционного принципа.
Недостаточный уровень правовой культуры является одной из причин нарушений прав человека. В этой связи серьезное внимание учреждением Уполномоченного уделяется вопросам прав человека в системе образования.
Обсуждение хода выполнения Казахстаном Всемирной программы по образованию в области прав человека и Плана действий первого этапа Всемирной программы (2005–2007 гг.), состоявшееся на рабочей встрече, организованной Программой развития ООН и Центром ОБСЕ в г. Астане, выявило ряд недостатков в проведенной государственными органами работе. Наиболее важный из них – отсутствие должного информирования Управления Верховного комиссара ООН по правам человека о предпринимаемых в стране усилиях в области образования по правам человека. В частности, на веб-сайте Управления Верховного комиссара ООН по правам человека в разделе, посвященном Всемирной программе, отсутствует информация о таком значимом принятом в Казахстане документе, как Национальный план действий по образованию в области прав человека, одобренный 30 июня 2006 г., в то время как принятие Национального плана действий в области образования по правам человека является первостепенной мерой по исполнению Всемирной программы, которую на данный момент кроме Казахстана выполнили лишь 11 государств [60].
Более того, на указанном веб-сайте нет информации о государственном органе в Казахстане, ответственном за проведение работы в области образования по правам человека (national focal point). В числе государственных органов 35-ти государств – участников ООН, представивших такие сведения, – министерства образования или их структурные подразделения.
Процесс выполнения Всемирной программы остается неизвестным и внутри страны. Ни Министерство образования и науки Республики Казахстан, ответственное за реализацию Всемирной программы, ни какие-либо другие государственные органы не уделяют должного внимания распространению информации о Национальном плане: сведения о нем не публикуются, не размещаются на веб-сайтах государственных органов, не проводятся мероприятия, корректирующие процесс исполнения названного плана. Национальное исследование, проведенное в рамках выполнения первого этапа Всемирной программы, на тему «Анализ нынешнего положения в области просвещения по вопросам прав человека в школьной системе» не получило освещения, в то время как сама Всемирная программа рекомендует широко распространять результаты исследования.
Следующим важным вопросом является финансирование мероприятий по образованию в области прав человека. Детальный анализ Национального плана демонстрирует отсутствие намерения государственных органов по выделению средств на проведение образовательных мероприятий. В большей мере Национальный план включает акции, не требующие финансирования (из 38 пунктов плана 23 пункта не требуют финансирования) либо реализуемые за счет внебюджетных средств (11 пунктов запланировано реализовать посредством использования внебюджетных средств). Мероприятия Национального плана, реализуемые в рамках таких программ, как «Правовая пропаганда» (Министерство юстиции), «Проведение государственной информационной политики» (Министерство культуры и информации), «Проведение государственной политики в области внутриполитической стабильности и общественного согласия» (Министерство культуры и информации), не специализированы, их целевое назначение не покрывает вопросов образования по правам человека.
В целях повышения эффективности образовательной деятельности особое внимание уделяется работе с высшими учебными заведениями республики. Прежде всего, студенты и преподаватели отечественных вузов привлекаются ко всем правозащитным мероприятиям учреждения Уполномоченного по правам человека. Так, студенты Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева и Казахского гуманитарно-юридического университета приняли участие в V Августовских чтениях, общественных слушаниях. В международной конференции «Развитие института омбудсмена в Республике Казахстан» приняли участие студенты, в том числе из региональных вузов: Казахской национальной академии искусств им. Жургенева, Казахского национального медицинского университета им. Асфендиярова, Казахского национального университета им. аль-Фараби, Казахского университета международных отношений и мировых языков им. Аблай хана, Талдыкорганского педагогического университета, Таразского государственного университета им. М. X. Дулати, Восточно-Казахстанского государственного университета им. Шакарима, Кызылординского университета «Болашак», Западно-Казахстанского университета. Кроме того, студенты проходят учебно-ознакомительную практику в аппарате Уполномоченного по правам человека.
Учреждение Уполномоченного по правам человека использует в образовательных целях мероприятия, организованные различными государственными органами, общественными объединениями и международными организациями, участники которых выступают на различных семинарах и тренингах качестве лекторов и тренеров.
В целях содействия правовой информированности населения учреждением Уполномоченного была издана первая серия плакатов и памяток, направленных на распространение знаний о национальном правозащитном учреждении, его компетенции и порядке обращения. Это одна из мер по созданию новых коммуникативных каналов, способствующих распространению знаний о возможности обращения к Уполномоченному в случае нарушения прав государственными органами и их должностными лицами. Информирование о деятельности Уполномоченного по правам человека осуществляется посредством выпуска информационного бюллетеня и веб-сайта Уполномоченного, которые содержат постоянно обновляемые материалы об институте омбудсмена и его деятельности, информацию о национальном законодательстве и международных документах в области прав человека, анализ ситуации с правами человека по основным приоритетным направлениям.
При поддержке Европейского Союза создан новый веб-сайт Уполномоченного по правам человека, функционирующий на казахском, русском и английском языках. В нем сосредоточены данные о деятельности омбудсмена. Посетители электронной страницы института омбудсмена в сети интернет могут ознакомиться также с необходимыми нормативными актами и документами, касающимися защиты прав и свобод человека и гражданина. На сайте размещены сообщения СМИ, пресс-релизы, ежеквартальные и ежегодные отчеты, специальные доклады, экспертные заключения к законопроектам, информационные бюллетени, рекомендации, выступления Уполномоченного по правам человека и другие материалы, также представлена возможность обращения к Уполномоченному в электронном виде. Для этого посетителям сайта необходимо заполнить форму обратной связи в специальном разделе и отправить свое сообщение, которое будет автоматически адресовано на электронную почту Уполномоченного.
Важную роль в повышении правовой культуры населения, обеспечении гражданам широкого доступа к правовой информации, обсуждению актуальных проблем совершенствования государственно-правовой системы играет информационный бюллетень Уполномоченного по правам человека. В рамках реализации проекта «Деятельность по укреплению институционального развития и потенциала с целью усиления системы убежища в Центральной Азии», финансируемого Европейским Союзом и Управлением Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) ООН, выпущено три номера информационного бюллетеня, в которых содержится информация о деятельности Уполномоченного, поэтапной реализации упомянутого проекта, материалы результатов мониторинга соблюдения прав беженцев и оралманов, выступления Уполномоченного по правам человека на круглых столах, семинарах-тренингах, конференциях, экспертные заключения, нормативные правовые акты.
Важным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека является взаимодействие со СМИ. В работе со средствами информации учреждением омбудсмена используются такие формы деятельности, как ежеквартальные пресс-конференции, брифинги, подготовка телевизионных сюжетов, выступлений, интервью, приглашение журналистов на мероприятия, посвященные правозащитным темам и датам. Тесное взаимодействие с электронными и печатными СМИ позволяет обеспечивать информационную поддержку защиты прав и свобод человека, активно вести правовое просвещение и донести до каждого гражданина в любом регионе страны информацию о возможностях обращения к Уполномоченному.
Продолжена традиция проведения пресс-конференций Уполномоченного по правам человека, на которых не только освещались итоги деятельности омбудсмена, но и осуществлялся обмен мнениями по правозащитным проблемам. Системность работе со СМИ придает постоянная подготовка и рассылка пресс-релизов, посвященных наиболее важным событиям, встречам и правозащитным мероприятиям. Информация из пресс-релизов была размещена в газетах «Казахстанская правда», «Егемен Казахстан», «Юридическая газета», «Зац газел», «Экспресс К», «Известия-Казахстан», «Астана хабары», информационных агентствах «Казинформ», «Казахстан тудей», «Интерфакс» и других изданиях, в которых освещены встречи с представителями министерств иностранных дел Великобритании, Швейцарии, Венецианской Комиссии, неправительственных организаций, посещение Уполномоченным Акмолинской и Алматинской областей в целях мониторинга соблюдения прав человека, а также участие учреждения Уполномоченного в 71-м пленарном заседании Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), Участие Уполномоченного на Торжественном пленарном заседании высокого уровня 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
Итоги работы подтверждают, что у национального правозащитного учреждения сложились партнерские взаимоотношения со средствами массовой информации, особенно с информационными агентствами – «Казинформ», «Казахстан тудей», «Интерфакс-Казахстан», радиоканалами – «Казахское радио», радио «Азаттык,», газетами «Казахстанская правда», «Егемен К, азак, стан», «Юридическая газета», «Зак газет!», «Инфо-Цес», «Известия Казахстан», «Экспресс-К», «Астана хабары», телеканалами «Казахстан», «Хабар», «Эра-ТВ», «Астана», «31 канал», «Рахат», Мир МТРК и др. Качественному улучшению взаимоотношений с представителями масс-медиа и, в конечном счете, повышению информированности населения о правах человека и деятельности института способствуют публичные выступления Уполномоченного и сотрудников его аппарата. Среди выступлений Уполномоченного по правам человека можно отметить интервью информационному агентству «Казинформ» в канун Дня независимости «Омбудсмен выполняет роль связующего звена в укреплении равноправного партнерства власти и общества», на электронном портале www.iwpr.net – «Institute for War and peace Reporting» о проекте Закона Республики Казахстан «О внесений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оперативно-розыскной деятельности» (17 января 2007 г.), газете «Егемен Казахстан» интервью на тему «Человек – главное богатство государства», телеканалу «Казахстан» для информационной программы «Айна», посвященной Международному женскому дню – 8 Марта и др.
Продолжается практика публикации статей сотрудников учреждения Уполномоченного по правам человека. Так, в выпусках «Юридической газеты» опубликованы статьи сотрудников по темам: «Право граждан на возмещение вреда, причиненного трудовым увечьем или иным повреждением здоровья», «К равенству возможностей», «О стоимости изымаемых участков», «Защита прав беженцев и оралманов», «Не делить людей на расы» и др.
Согласно п. 16 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 г., Уполномоченный по правам человека может проверить сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина по своей инициативе, если из средств массовой информации ему стало известно об этих нарушениях. В связи с этим сотрудники аппарата Уполномоченного осуществляют ежедневный мониторинг материалов казахстанской и зарубежной прессы, формируют дайджест выступлений, статей и сообщений по проблеме прав человека.
Расширение сотрудничества со СМИ, вовлечение широкого круга участников к проведению правозащитных мероприятий в отчетном периоде способствовало формированию всестороннего, полного, объективного представления о содержании и значении прав человека в обществе, повышению общественной осведомленности относительно законодательных способов защиты прав и свобод человека, информированию о важности неукоснительного исполнения всеми и повсеместно уважения прав и свобод человека. Общественная поддержка деятельности правозащитного учреждения является важным инструментом в деле обеспечения защиты прав человека. Эта поддержка может возрастать благодаря улучшению информированности общественности и понимания последствий и воздействия политики и практики, которые правозащитное учреждение стремится устранить или поощряет. Средства массовой информации могут играть в этой связи важную роль, формируя в общественном сознании признанные в международных договорах права и укрепляя, таким образом, стремление и возможности содействовать соблюдению прав человека с помощью мер, предусмотренных законодательством и международным правом.
Своевременное, полное и беспристрастное освещение в средствах массовой информации нарушений прав человека, их воздействия и последствий часто имеет важное значение для мобилизации общественного мнения.

Заключение

Подводя итог проведенному магистерскому исследованию, можно сделать следующие выводы:
1. Унифицированное правовое регулирование вопросов сотрудничества стран СНГ, корреспондирующееся с общепризнанными нормами и принципами международного права, играет важную роль в решении актуальных проблем защиты прав человека. В процессе имплементации норм международного права в области прав человека, установлении действенного сотрудничества, эффективной защиты прав граждан стран СНГ позитивное влияние оказывает институт Уполномоченного по правам человека (омбудсман).
2. В Республике Казахстан сформирована база правовых актов, регламентирующих деятельность омбудсманов. Принципиально важным является первоначальное закрепление института омбудсмана в конституции государства. Наделение омбудсманов стран СНГ правом законодательной инициативы, правом запроса в Конституционный Суд о соответствии конституции нормативных правовых актов будет способствовать приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Также целесообразно установить дополнительные правовые гарантии деятельности омбудсманов: невозможность обжаловать решение омбудсмана в государственных и негосударственных органах, продление полномочий на период чрезвычайного или военного положения, формой финансовой отчетности считать ежегодный доклад, обязанность органов и должностных лиц направлять в адрес омбудсманов письменные заключения на ежегодные доклады, безотлагательный прием высшими должностными лицами государства.
3. В настоящее время Содружество еще не структурировано полностью. Решению проблем координации институтов может способствовать создание Ассоциации омбудсманов и представителей иных правозащитных ведомств стран СНГ – совместного консультативного органа по правам человека.
4. Новый правозащитный орган в Республике Казахстан, на который при его учреждении возлагали надежды граждане, общественные организации, государство, развернул системную работу, определил принципы своих взаимоотношений с людьми, нуждающимися в его защите, с государственными органами, общественными организациями, функционально начав действовать как типичное национальное правозащитное учреждение. В этом ему способствовала выбранная позиция, характерная для омбудсменов вообще: идейно-политический нейтралитет, пропаганда принципов правового государства и ценностей, ориентированных на права и свободы человека. К тому же институт казахстанского омбудсмена в момент своего учреждения получил высокий правовой статус независимого органа.
5. Вся работа офиса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан не свелась к функциям элементарной пересылки поступивших в его адрес обращений граждан в другие государственные органы. По большинству этих обращений и жалоб на нарушения прав людей государственные органы ощутили на себе подход сугубо правозащитного учреждения, направлявшего к ним свои запросы и рекомендации, в которых определенно обозначалась солидарная с гражданами позиция. В ней также актуализировалась необходимость соблюдения прав человека как стандартов государственного управления и общепринятых международных правозащитных стандартов. То есть, к государственным органам и гражданам по фактам нарушений законов и прав человека отчетливо проявилась специфическая позитивно-посредническая роль Уполномоченного.
6. Регулярные, подкрепленные статистикой и практическими данными, сведения, поступающие из офиса Уполномоченного в средства массовой информации, в основном удовлетворяли потребности общества в информации. Это важный результат, давший основание государственным структурам, среди которых выделяется МИД, обращаться к новому правозащитному институту как к методическому и информационному центру в сфере прав человека в случаях вынужденного реагирования нашей страны на необходимость представления информации о выполнении обязательств по ратифицированным международным договорам в области прав человека. Включенность в правозащитные проблемы страны, владение необходимой информацией по ним позволяли институту Уполномоченного представлять Казахстан на различных международных мероприятиях по вопросам прав человека.
7. Упрочилось партнерство Уполномоченного по правам человека с другими независимыми правозащитными институтами, прежде всего с НПО, СМИ, а также с рядом крупных международных организаций. В этом проявилось их доверие к появившемуся в Казахстане учреждению национального омбудсмена, это признак состоявшегося признания нового института как соответствующего их ожиданиям и намерениям по сотрудничеству.
Пройденный период работы позволяет сделать и общие выводы, определяющие то, что необходимо решить в предстоящей работе Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан:
1. Основная часть поступивших к Уполномоченному обращений от граждан, ожидающих в них ответа от государства. Большинство людей ждет от него помощи в его стремлениях удовлетворить потребности в различных материальных благах, даже если они не согласуются с действующим законодательством. Уполномоченному пришлось, отвечая на такие обращения, заниматься разъяснением подлинности и неподлинности нарушений прав человека, советовать гражданам разрешать свои вопросы в созидательной деятельности, для которой открылись возможности в новой свободной экономике страны.
2. Ощущаемое давление со стороны граждан, многократно обращающихся в офис Уполномоченного с социально-экономическими просьбами и требованиями, все более укрепляло в мысли о необходимости усиления и расширения просветительской деятельности. Она объективно востребована состоянием нашего населения, пока еще в основном не способного самостоятельно и активно решать свои экономические вопросы, традиционно надеясь на помощь государства.
В ближайшей перспективе предстоит еще более настойчиво ориентировать людей на единственную альтернативу в их пока еще неустроенной жизни – научиться жить в условиях правового государства, научиться нести индивидуальную экономическую и правовую ответственность.
Просветительские функции требуют усиления и в отношении служащих государственных органов, которым приходится заниматься с проблемами граждан, апеллирующих к ним исключительно с позиций нарушения прав человека. В переписке с государственными органами по фактам обращений граждан Уполномоченный по правам человека терпеливо и настойчиво убеждает различные инстанции в необходимости соблюдения принципов правового государства, стандартов государственного управления, не сбиваясь на обычные призывы к добросовестности или напоминаниям о ценности прав человека. Таким образом, следует убеждать представителей государственных служб в обязательности соблюдения прав человека, как и законов, убеждать их в необходимости строгого правового администрирования в отношении имеющихся и возможных нарушений прав человека.
Опыт прошедших лет показал, что в просветительской работе Уполномоченного следует иметь хорошие партнерские отношения со СМИ. Они многократно усиливают просветительский эффект по распространению полезных и практичных знаний о правах человека.
3. За прошедший период не удалось полностью задействовать очень сильный ресурс, каким является работа по совершенствованию законодательства. Уполномоченный недостаточно использовал свои возможности по системным применениям законов, в которых представлены права человека. Здесь открываются значительные перспективы влияния на широкое продвижение прав человека через законы в правоприменительной практике.
Положительные результаты работы Уполномоченного с действующими законами и законопроектами, особенно по жертвам массовых политических репрессий, пенсионному обеспечению, Земельному кодексу, убеждают в обязательном использовании законотворческого влияния на сферу прав человека. Это влияние осуществимо в рабочих контактах с Парламентом страны и содержательном совершенствовании норм законов путем экспертизы, сравнительного анализа с аналогичными актами международного права.
4. Деятельность института Уполномоченного по правам человека показала необходимость расширения его штатов, подтверждением этого является:
• устойчиво возрастающий поток жалоб и обращений в адрес Уполномоченного по правам человека и соответственно увеличивающийся объем работы по их рассмотрению и проверке;
• участие офиса Уполномоченного в подготовке отчетов по реализации Конвенций, к которым присоединился Казахстан, что предполагает активизацию работы по проведению мониторинга и предоставлению в комитеты и международные организации достоверной и объективной информации по всем направлениям правозащитной деятельности;
• необходимость предоставления систематизированной информации о соблюдении прав и свобод человека в Республике, связанной с запросами государственных органов, что требует проведения экспертно-аналитической работы: сбора информации, создания банка данных по различным вопросам в области защиты прав человека;
• необходимость повышения эффективности и оперативности в работе Уполномоченного, а также доступности услуг института, основанной на организации представительств в регионах Республики, основное назначение которых – правозащитная деятельность на местах под руководством Уполномоченного и информирование его о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в регионах.
• практика работы омбудсменов ряда других государств (Кыргызстан, Грузия, Литва, Молдова и другие), в которых, несмотря на небольшую численность населения и территорию, штат офисов составляет не менее 50 человек, что считается оптимальным вариантом полноценной деятельности аппаратов омбудсменов.
5. Для эффективной деятельности Национального центра также следовало бы повысить уровень должностей государственных служащих. Повышение статуса государственных служащих Национального центра отвечает логике Указов Президента Республики Казахстан, касающихся деятельности Уполномоченного и Национального центра, которые осуществляют функцию наблюдения за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами. Кроме того, более высокая категория позволит комплектовать аппарат квалифицированными сотрудниками с опытом работы в органах прокуратуры, суда и других государственных учреждениях.
6. Служба Уполномоченного требует настойчивой, рутинной работы по продвижению дел, связанных с нарушениями прав человека. Упорная работа по неоднократному апеллированию к государственным учреждениям во имя прав отдельного человека требует профессионального терпения. Поддержание справедливости на всех процедурных уровнях – основополагающее достоинство работы всех правозащитников, особенно тех, кто работает в институте Уполномоченного по правам человека.

Список использованных источников

1	Назарбаев Н.А. «Новое десятилетие – Новый экономический подъем – Новые возможности Казахстана» от 29 января 2010 г. // Костанай. – 2010. – 30 янв.
2	Положение «Об Уполномоченном по правам человека»: Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
3	Положение «Об Уполномоченном по правам человека»: Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
4	Международное право в документах / Сост.Н.Т. Болатова, Г.М. Мелков. – М., 2009. – 657 с.
5	Международное право: Учебник / Под ред. Г.М. Мелкова. – М.: ПРИОР, 2009. – 720 с.
6	Международное право: Учебник / Под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. – М.: Инфра-Норма, 2006. – 691 с.
7	Баскин Ю.А., Фельдман Д.И. История международного права. – М.: Норма, 2004. – 782 с.
8	Козик Л.П., Кохно П.А. СНГ: реалии и перспективы. – М.: Издательский дом «Юридический мир ВК», 2006. – 304 с.
9	Михеева Т.Н. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах СНГ // Современное право. – 2007. – №10. – С. 115–117.
10	Указ Президента РК «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
11	Кузьминых Н.В. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых государств (СНГ). – М.: Приор, 2006. – 416 с.
12	Теория и практика защиты прав человека / Под ред. О.О. Миронова. – М.: ИД «Юриспруденция», 2004. – 240 с.
13	Бойцова В.В. Правовой статус омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества. – М.: Норма, 2005. – 291 с.
14	Башимов М.С. Национальная безопасность и институт омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №3. – С. 148–153.
15	Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. – М.: Норма, 2002. – 129 с.
16	Князъкин С.А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека. – М.: Приор, 2003. – 56 с.
17	Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении. – М.: Логос, 2002. – 118 с.
18	Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсманов (комиссаров) в международной защите прав человека. – М.: Приор, 2004. – 113 с.
19	Засыпалова В.И. Институт Уполномоченного по правам человека: Автореферат. – М., 2005. – 29 с.
20	Башимов М.С. Личность Уполномоченного по правам человека и эффективное функционирование института омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №2. – С. 81–85.
21	Козик Л.П., Кохно П.А. СНГ: реалии и перспективы. – М.: Издательский дом «Юридический мир ВК», 2006. – 304 с.
22	Кузьминых Н.В. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых государств (СНГ). – М.: Приор, 2006. – 416 с.
23	Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. – М.: Норма, 2002. – 129 с.
24	Башимов М.С. Личность Уполномоченного по правам человека и эффективное функционирование института омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №2. – С. 81–85.
25	Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении. – М.: Логос, 2002. – 118 с.
26	Башимов М.С. Личность Уполномоченного по правам человека и эффективное функционирование института омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №2. – С. 81–85.
27	Кузьминых Н.В. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых государств (СНГ). – М.: Приор, 2006. – 416 с.
28	Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. – М.: Норма, 2002. – 129 с.
29	Башимов М.С. Национальная безопасность и институт омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №3. – С. 148–153.
30	Башимов М.С. Личность Уполномоченного по правам человека и эффективное функционирование института омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №2. – С. 81–85.
31	Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2003 г. – Алматы: ТОО «Издательство LEM», 2004. – 204 с.
32	Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). – Астана: «Фолиант», 2003. – 219 с.
33	Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2003 г. – Алматы: ТОО «Издательство LEM», 2004. – 204 с.
34	Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). – Астана: «Фолиант», 2003. – 219 с.
35	Ахметолла А.А. Становление института омбудсмена в Казахстане // Вестник КазНУ. Серия юридическая. – 2004. – №1 (29). – С. 80–83.
36	Ким Ю.А. Роль и значение Конституционного Совета в обеспечении конституционной законности // Законотворческий процесс в РК: состояние и проблемы: Материалы Международной научно-практической конференции: «5-летие Конституции и законотворческий процесс в РК». – Астана, 2000. – 453 с.
37	Ахметолла А.А. Становление института омбудсмена в Казахстане // Вестник КазНУ. Серия юридическая. – 2004. – №1 (29). – С. 80–83.
38	Указ Президента РК «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
39	Положение «Об Уполномоченном по правам человека»: Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
40	Положение «Об Уполномоченном по правам человека»: Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
41	Положение «Об Уполномоченном по правам человека»: Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
42	Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). – Астана: «Фолиант», 2003. – 219 с.
43	Положение «Об Уполномоченном по правам человека»: Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
44	Указ Президента РК «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» от 19 сентября 2002 г. №947 // Правовая система «Юрист».
45	Указ Президента Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года Положение о Национальном центре по правам человека // Правовая система «Юрист».
46	Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2007 г. // Зангер. – 2008. – №7. – С. 29–59.
47	Сейфуллина А.Б. Государственные институты защиты прав человека в Республике Казахстан // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 151–153.
48	Башимов М.С. Национальная безопасность и институт омбудсмена // Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2003. – №3. – С. 148–153.
49	Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2007 г. // Зангер. – 2008. – №7. – С. 29–59.
50	Мухитдинов Е.Н. Понятие и сущность института омбудсмана // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 196–199.
51	Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2003 г. – Алматы: ТОО «Издательство LEM», 2004. – 204 с.
52	Калиева Г.С. Формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 153–155.
53	Международное право в документах / Сост.Н.Т. Болатова, Г.М. Мелков. – М., 2009. – 657 с.
54	Мухитдинов Е.Н. Понятие и сущность института омбудсмана // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 196–199.
55	Калиева Г.С. Формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 153–155.
56	Калиева Г.С. Формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 153–155.
57	Мухитдинов Е.Н. Понятие и сущность института омбудсмана // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 196–199.
58	Калиева Г.С. Формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан // Вестник КазНУ. Сер. Юридическая. – 2009. – №1. – С. 153–155.
59	Международное право в документах / Сост.Н.Т. Болатова, Г.М. Мелков. – М., 2009. – 657 с.
60	Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2007 г. // Зангер. – 2008. – №7. – С. 29–59.
Размещено на Allbest.ru